轨道交通 破解6000亿大棋局

　　文/郭文龙 刘彬 本刊记者 秦凤华

　　6000亿城市轨道交通投资，钱从哪里来？将在多大程度上促进相关产业的发展？将成为纳税人的多大负担？

　　没有疑问的是，城市轨道交通的迅猛发展，将重塑我们城市的未来面貌、产业以及人民的未来生活

　　我国正在经历城市轨道交通建设历史上最大的一波投资浪潮。

　　目前已有北京、上海、天津、广州、长春、大连、重庆、武汉、深圳、南京等10座城市开通了轨道交通线路，全国48个百万人口以上的特大城市已有超过30个城市开展了城市轨道交通前期工作，近期规划建设线路55条，总长约1700公里，总投资超过6000亿元。北京、上海、广州每年更是以30—50公里的速度来延伸其轨道交通线路的长度。

　　可以比较一下，1863年1月在英国伦敦开通第一条城市地铁以来，全世界目前已有70多座城市开通300余条总长6000多公里的城市地铁，有350余条城市轻轨交通投入运营。

　　中国国际工程咨询公司交通业务部副主任朱军对《中国投资》说：“从全世界来看，无论是建设速度，还是建设规模，目前我国的轨道交通发展正经历一个前所未有的高速发展期。”

　　轨道交通作为一种集约化的交通方式，具有运量大、准时快捷、安全、环保等特点，是各个公共交通体系的主骨架。

　　对一些特大城市而言，机动车增长过快只能造成交通拥堵，而发展公共交通又不可能无限扩大道路面积，发展地铁或空中的轻轨就成为一种现实的选择。“轨道交通的服务水平会优于常规的公交，上班族和居民出行乘坐的舒适度会有很大提高，而且乘坐轨道交通在时间和效率方面与其他公交方式相比都有优势”，北京城建设计研究总院有限责任公司教授级高工冯爱军说。

　　城市轨道交通（包括地铁和轻轨）已经成为特大城市如北京、上海等公共交通建设的重点。

　　以北京为例。按照《北京市城市快速轨道交通建设规划（2004—2015）》，从2007年开始，北京轨道交通建设进入一个高峰期。今年在建成地铁5号线，继续加快建设地铁4号线、10号线一期（含奥运支线）、轨道交通机场线的基础上，开工建设地铁9号线、10号线二期、8号线二期、轻轨亦庄线等4项，建设规模超过200公里。

　　到2010年底，北京城市轨道交通预计运营线路将增加3条，即5号线、4号线一期工程和9号线。运营线路长度将达到201.12公里，可承担年客运量20.56亿人次，比2005年增加61.1%。

　　冯爱军所在的北京城建设计研究总院所做的一份报告显示：到2015年公共交通出行量占交通运输量的比例将达到40%，规划轨道交通占公交的比例要从现在的12%提升到49%。

　　国民经济第十一个五年规划提出，轨道交通要“超前规划，适时建设”。目前，很多城市已经做到了“超前规划”，但怎样做才是“适时”，国家并没有提出具体的操作方案。

　　科学规划论证

　　“很多城市片面地追求一定要地下，即使是郊区也要地下，这很不合理”，冯爱军说。轨道交通首先是公共交通，是为了老百姓服务，而不是政府的政绩工程。对于老百姓来说，只要出行效率高了，更加便捷了，才是真正体现项目的意义。

　　首先就是从规划出发。一个好的轨道交通发展规划能够发挥网络效益，从资源共享角度设计网络，如共享车辆段、变电所、车辆制式、通信信号制式等方面实现互通、共享，这样就可以降低全网造价。

　　在大容量交通运输工具方面进行技术创新，推广新的轨道交通模式，也可以有效降低项目造价。广州新上的直线电机地铁系统，转弯半径很小，而坡度可以做得很大，其基建投资成本比原有系统降低了一倍。

　　除了轨道项目设备外，建设方式也是影响轨道项目造价的重要因素。轨道项目基本采取地下、地面和地上高架三种方式。据测算，地面、地上和地下在造价方面的比例大概是1∶2.5∶5。在运行时，地面的能耗大概是地下的37%—40%。

　　采取合理的规划和辐射方式也会降低造价，从节能降耗角度出发，对远期的运营也是有好处的。在规划一条城市轨道交通时，还要从土建、设备方面考虑，采用自然采光和节能设备一样可以降低运营费用。

　　朱军认为，现在很多城市从环保角度出发，都希望将轨道项目放到地下。不以牺牲环境为代价，就要增加政府投入。在城市中心人口密度大的地方还是以环境为要求，采用地下方式，对于在城市郊区来说，可以选择地面等方式，更加科学合理。

　　违背科学规划论证原则，其教训相当深刻。1995年底，一则《国务院办公厅关于暂停审批城市地下快速轨道交通项目的通知》下发至各地，除北京、广州两个在建地铁项目和上海地铁二号线项目外，暂时停止了所有项目的审批。不仅如此，还对国务院和原国家计委已批准立项和原则同意建设的天津、青岛、南京等城市的地铁项目和沈阳轻轨项目，要求立即停止对外签约，原国家计委也暂停对其可行性研究报告和开工的审批。

　　“这主要是因为，为了修建地铁项目，各地从国外引进了很多工程机械和设备，使整个项目造价偏高，另一方面，一些地下施工的难题还有待解决，但我们的技术和财力还不能承担那么大建设的需要”，朱军回忆道。

　　2003年，国务院再次发出《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》。这一被称为“81号文”的文件要求，欲建设轨道项目的城市应制定近期轨道交通的建设规划，国家还将对其进行审批，只有获得批复后方能进行建设。

　　根据这一要求，从2003年后，各个城市都陆续把近几年要上马的项目和今后规划要建设的项目都纳入到近期建设规划当中。轨道交通建设刚一解禁，就有北京、上海、深圳等15个城市上报了建设规划报告。

　　“总体上国家是要积极引导轨道交通的发展。首先确定大城市要积极引导和支持其发展”，朱军强调，轨道交通的特点决定了它是需要经济实力来保障的，以提供公益性服务为主要目的，只能量力而行、稳步发展，不能全部覆盖。“我们不赞成速度太快，规模太大。轨道交通自身特点决定了它还是一个政府提供的高端和高档的交通供给”。

　　朱军曾参与过全国15个城市轨道交通规划评估。他认为，编制轨道交通规划首先应和城市的总体布局、总体规划相一致，能否解决总体发展的需要。从规划层面，还要考虑是否要采取综合交通方式或者说一体化交通方案来解决交通问题，轨道交通在综合交通体系中处于什么地位。

　　产业拉动力

　　2007年2月9日，国家发改委在广州召开了第三次城市轨道交通设备国产化工作会议。国家发改委副主任、国务院振兴东北办主任张国宝在会上表示，经过8年以来的不懈努力，轨道交通设备国产化取得了显著成效：

　　城市轨道交通设施设备综合国产化率达到了70%以上，设备价格和运行维护费用大幅度降低，减轻了各城市的投资压力，促进了城市轨道交通设施的建设，也相应扩大了城市轨道交通设备的市场需求；

　　培育成长了一批城市轨道交通设备生产企业和科研院所，使我国形成了比较完备的轨道交通设备制造体系，壮大了我国装备制造业的规模和综合实力；

　　一大批产品实现了国产化，填补了国内制造空白，并且开始行销国外市场。同时，在轨道交通发展过程中所形成的多种技术系统模式，对促进装备工业结构调整和技术水平升级都有重大意义。

　　我国曾出台了两部轨道交通设备国产化的政策，一个是1999年2月出台的国办20号文——《国务院办公厅转发国家计委关于城市轨道交通设备国产化实施意见的通知》，另一个就是2003年出台的国办81号文——《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》。

　　20号文要求，城市轨道交通项目，无论使用何种建设资金，其全部轨道车辆和机电设备的平均国产化率要确保不低于70%。

　　在这一政策要求下，配合国内城市轨道交通设施建设，原国家计委会同有关部门组织实施了城市轨道交通设备国产化工作，采取一系列强有力的调控措施和扶持政策，促进国内生产企业提高技术水平，规范机电设备招投标秩序，提高城市轨道交通设施的设备国产化水平。

　　“轨道交通项目设备国产化政策提出后，轨道交通有了发展的一个很好和很重要的基础。”朱军说。

　　从那时起，轨道项目技术的引进和发展，包括国外技术的使用，都是在这一文件指导下完成的。此后开展建设的大部分项目都坚持采用国产设备，以自主力量来建设轨道项目。这样一来，不仅轨道交通行业的技术装备水平、创新能力有了很大改观和提升，地铁项目的造价也大幅度地下降。

　　由于各城市都坚持采用国产化装备为主的政策，对于推动机械制造、钢铁、通信等产业发展起到了重要作用。以地铁为例，机电设备投入一般占整个工程造价的40%左右。按照近期15个城市轨道交通建设规划投资6000亿元计算的话，将为机电设备制造行业带来2400亿元的需求。

　　有专家曾进行过研究统计，轨道交通每投入1亿元将可以拉动2—2.6亿元相关产业的发展。

　　国内很多城市已经注意到这一点。如杭州、重庆等正在规划建设轨道项目的城市，都由市政府统一协调，召集所有涉及轨道交通的车辆、输配电、零配件制造、土建等企业，开一个轨道交通行业发展会。将轨道交通所涉及的方方面面构成一个大产业，带动当地经济的发展。

　　冯爱军说：“不仅我们按照70%的要求进行规划，各个城市审批时也都能满足这一要求。”

　　以中国南车和北车两大集团为代表，车辆装备制造水平有了很大提高。朱军告诉记者，在南车集团，整个生产制造水平，包括机械加工工具和装备，都已经具备世界一流水平。

　　目前，轨道交通所使用的B型车基本实现了100%国产化，上海、南京、广州等地使用的A型车原来也依靠进口，现在通过国内外企业合资建厂，基本上也能实现70%的国产化。

　　中咨公司评估后认为，经过8年国产化建设，围绕轨道交通生产已经形成了一定的生产能力和生产体系，无论是国有企业，还是合资企业，国内将近7个厂家可以提供地铁车辆产品，年生产约2400辆，完全可以满足国内轨道交通发展的需要。

　　2007年1月26日，在长春举行第7届亚洲冬季运动会期间，一辆崭新的城轨列车悄然出现在乘客身边。

　　这辆国内最高档次的70%低地板轻轨车是由北车集团长春轨道客车股份有限公司为长春研制的，是目前国内技术最先进、外形最美观、重量最轻、研制生产周期最短的低地板轻轨车。

　　作为国内技术最先进的低地板轻轨车，低地板区达到客室面积的70%，低地板区和门口部位的地板面距离轨道面只有380毫米，可以不设专用站台，大大降低了线路造价，而且极大地方便了乘客上下通行。世界发达国家所使用的各种制式的城轨车，在国内已经全部具有了研制生产的能力。

　　然而，尽管大部分采用国内技术和设备，但轨道交通的关键技术和核心技术，还没有较大突破。70%以外的30%，如信号技术，自动系统，核心技术等，还受制于国外技术，有待今后开发和研究。

　　在关键技术引进方面，还需要从国家层面进行进一步规范。有的技术是通过合资的方式引进，有些是通过购买的方式引进，还有的是通过以市场换技术的方式引进。“尽管我们鼓励自主创新，但为了配合目前这种快速发展的需要，还是应几条腿走路。”朱军说。

　　此外，国内企业在研发能力方面也和国外有不小的差距。国外企业可以根据客户要求开发各种产品，而国内企业需要引进新的设备才能生产，自主研发能力还跟不上客户的需要。

　　特别是在通信信号和自动控制方面，和国外差距很大。在这方面国内存在两派观点：一部分业主觉得采用国外的设备安全，可靠性大；另一部分人认为国内的设备没用过，有点不放心。但冯爱军认为，像中小城市，设计标准低一些的，完全可以用国内的自动控制系统。目前大连所采用的就是北京交大等科研院所共同开发的国产化系统。

　　“在未来几年，按国家科技创新的要求，应该在这些关键技术和核心技术上面有关键突破，尽快形成拥有自主知识产权的东西，这样在推动轨道交通方面会更加有利”，朱军说。

　　2006年2月，《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》出台，在这个8号文中，对轨道交通技术装备提出了更高要求：到2010年左右，我国的轨道交通装备水平要达到世界先进水平。

　　朱军认为，达到世界先进水平的标志，一是要在关键技术上有突破，二是在发展核心技术的同时，要提高自身的装备企业和制造企业的国际竞争能力，形成在国际上有竞争能力的大企业和集团或机构，尽可能多地形成有自主知识产权的产品。

　　轨道交通项目这种巨大的投资，将提供大量需求，对拉动内需也有积极意义。

　　探讨投融资模式

　　众所周知，城市轨道交通建设与一般建设项目的一个很大区别就在于其投资大，建设周期长，施工工艺复杂。

　　而造成轨道项目资金压力大的一个重要原因就是城市轨道交通不论是施工机械，还是运行设备，如城市轨道车辆、牵引传动与控制系统、铝合金车体材料、信号系统领域等，价格都十分昂贵，特别是目前轨道交通的一些关键设备仍依靠进口，致使建设造价畸高，给地方财力带来不小的压力，制约了城市轨道交通产业的发展。

　　轨道交通项目造价的大幅下降，与国产化政策出台关系密切。中咨公司曾对广州二号线项目开展了后评价分析，结果显示，与1998年之前建设的地铁一号线相比，广州地铁二号线的机电设备费用从每公里2.55亿元下降到1.307亿元，减少了48.74%。从总体工程支出看，包括土建在内，一号线是每公里6.6亿元，而二号线则降至4.8亿元。

　　从全国来看，由于施工技术水平不断提高，市场竞争比较充分，建设中采取规范的招投标程序，轨道交通工程造价水平基本得到控制，现在建项目中，一般以地下线路为主的地铁工程，平均每公里造价在4—5亿元，高架线路工程的平均每公里造价在1.5—2.5亿元左右。

　　尽管如此，城轨交通资金需求量大，仅靠政府单一投资渠道建设，难以满足城市建设发展的需要。要进一步开放城轨交通市场，实行投资渠道和投资主体多元化，鼓励社会资本和境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与城轨交通投资、建设和经营，并采取招标方式公开、公正地选择投资者。

　　由于我国轨道交通建设投融资带有明显的政府色彩，有城市政府作为财政担保，因而银行对轨道交通项目贷款的积极性较高，对项目建设中所需资金，银行贷款占总投资的60%左右。

　　以国家开发银行为例，自1997年来，先后承诺轨道交通项目资金360亿元，已执行294亿元，其他商业银行也有较大投入。

　　特别是财力状况比较好的上海、广州、深圳、杭州等城市，项目本身建设资本金比例也较高，多家银行都积极争取给这些地铁项目贷款。

　　同时各城市在积极探索新的投融资方式，港铁和深圳合作采取了BOT方式，而在北京，港铁选择了PPP模式。

　　朱军认为，国务院81号文已经非常清晰地提出了鼓励社会资金进入轨道项目建设的方式：鼓励社会资本和境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与城轨交通投资、建设和经营，并采取招标方式公开、公正地选择投资者；在融资渠道上，鼓励和支持企业采取盘活现有资产、发行长期建设债券和股票上市等方式筹集资金。

　　而无论哪种方式，主要看融资成本和经营管理能力、盈利能力。从总体上看，还是政府投入成本最低，其他方式融资成本都较高。

　　拷贝香港运营模式？

　　2002年8月13日，由香港地铁有限公司与上海国际集团有限公司合资组建的上海港铁建设管理有限公司正式揭牌。上海港铁目前获得建设管理权的线路是轨道交通九号线（申松线）。

　　2005年5月26日，香港地铁公司与深圳市政府正式签订协议，香港地铁公司将投资60亿元建设深圳地铁4号线二期工程，并获得4号线全线30年的特许经营权，双方还签署了关于深圳地铁2号线和3号线投资建设运营事宜合作备忘录。

　　2006年4月12日，北京市政府与由香港地铁有限公司、北京首都创业集团有限公司和北京基础设施投资有限公司签署协议，组成联合体，按照7∶3的比例投资建设北京地铁四号线项目。

　　从北到南，借鉴香港地铁的成功经验运作轨道项目，是内地城市的共识。

　　究竟是什么因素使得内地城市如此频繁接洽港铁，而我们又能否真正复制到香港地铁运营的精华呢？

　　轨道交通因其投资大、建设周期长，难以实现赢利甚至资金平衡，这在全世界都是普遍存在的，包括像在欧美、日本等轨道交通发展近百年历史的城市。而香港地铁是世界上仅有的几家实现赢利的运营公司。

　　香港地铁公司目前经营着6条地铁行车线，其铁路网总长113公里，日载客量为150万人次。目前，公司财政稳健，完全自给自足，无须政府补贴，自1985年以来，并持续享有盈利。

　　在朱军看来，香港模式最重要的特点在于形成了一定的商业原则。

　　保障轨道交通盈利，首先就要保障有一定客流，这样才能实现一定的票务运营收入。在香港，观塘线、荃湾线、港岛线、东涌线、将军澳线及迪士尼线平均每周日的载客量高达250万人次，按每公里轨道载客人次计算，香港地铁公司是全球使用率最频密的铁路之一。

　　香港地铁公司发展经理邓仲萱认为，一个好的前期规划很重要。轨道交通是很重要的交通方式，如何实现赢利和公司管理，和整个城市的规划配合很重要。运行效率和能力之所以没有充分发挥，就是因为规划的线路和预测的客流达不到预期目标。

　　车站周边的物业发展是客流的一个来源。在香港，每个车站附近都聚集了商业中心、娱乐场所，到这些地方购物，乘坐地铁将是重要的交通方式。“因此，在规划中，就应先把车站附近的物业规划好，培养客流，这才有利于地铁的发展”，邓仲萱说。

　　“一些国内刚开通的线，客流还没有培育，实现运营盈利还要再过10年”，朱军说。他认为，目前只是考核运营能否实现盈利，目前有些公司已经实现运营费用和运营成本的平衡。依靠票务和广告收入等方式，广州1号线、2号线，上海1号线、2号线和北京1号线、2号线基本实现了运营平衡。

　　“从公共交通定位的角度看，轨道交通还是公益性项目，政府要承担起解决出行的职能，政府全部承担也可以。但也可以让运营公司来承担，政府拿出一定财力给予补贴企业”，朱军说。

　　这就涉及城市轨道交通政策的导向问题。如果把轨道项目视为公益性事业，则由政府负担，全部以低票价、低成本，通过政府职能和供给来保证居民出行；如果追求盈利，则允许企业自身有一定的盈利手段，通过别的手段让企业保持自身的平衡。

　　香港采用了审慎的商业原则。香港地铁公司虽然是企业，但具有很大的政府职能，在运作时依靠政府政策，将沿线的地产作为香港地铁公司的资产，实现了建设、运营、开发一体化的运作。

　　概括起来，香港模式就是“轨道+物业”，即以车站周围的物业开发来补偿轨道交通的建设和运营费用。

　　这一点正在被内地城市模仿。上海市规划局编制完成的《上海市轨道交通网络规划》中，就将城市各种经济活动在城市空间中表现的土地利用看作是产生交通“流”的“源泉”。轨道交通系统和土地利用实质上是“源”与“流”的关系，是交通供给与交通需求的相互关系。在这方面，可以借鉴港铁物业开发的经验，将沿线物业开发一部分利润返还给地铁公司，实现良性循环。

　　但是，目前大多数城市由地铁项目带来的沿线地产升值利润，并没有直接返还给地铁公司，都让房地产商给赚取了。是否要将沿线地产升值的一部分利润交由地铁运营公司，这在政策和法规中还没有明确。而且，由于沿线土地大多已被开发或圈定，未开发的土地非常有限，香港地铁“轨道+物业”的发展模式在内地将遭遇复制难题。