户籍改革 牵一发而动全身 为何只见义务不见权利

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　打破当前的城乡二元户口制度，实现中国人的迁徙自由，这是人们呼吁了多年的目标。然而，这不是一纸取消城乡户口差别的文件就能达到的。在这之后，还需要进行深刻的制度变革

　　距北京市朝阳区公立初中入学报名登记的时间—— 4月21、22日——越来越近了，居住在朝阳区东三环的付兵仍在为孩子的升学问题忧心。

　　几周前，付兵家附近的一所中学给他的答复是，学校地方紧张，只能接受有北京户口的学生。而付兵夫妇双方都没有北京户口。

　　据记者了解，东三环周围的几家中学都给出了类似的说法，他们表示只接受有《2007年朝阳区初中入学报名卡》的学生。而《报名卡》的获得，条件之一是具有北京市户口。

　　今年3月30日，公安部表示，全国已有12个省、自治区、直辖市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口，实现了公民身份法律意义上的平等。公安部相关负责人说，中国还将以具有合法固定住所为基本落户条件，进一步调整户口迁移政策，促进人才交流和人口的合理有序转移，探索建立居住证制度。

　　付兵已经听说了这些利好消息。但是，距离这些政策改革最终落实到他们身上，还显得那么遥远。

　　时值北京市年收入过12万元者自行申报纳税的最后时限刚刚过去。付兵属于申报一列。付兵说，他们夫妇在北京向政府纳税多年了，但他们的孩子现在却连义务教育阶段的学校都进不去；如果政府只顾向他们收税，而不顾他们的孩子入学，他们为什么要申报？

　　从财政国家到税收国家

　　付兵从外省到北京工作已经10年，他妻子随后带孩子到京，至今工作时间也有7年多。付兵曾经申请过北京市工作居住证，但据称由于不在北京规定的有关条件之内，一直办不下来。

　　付兵说，他的孩子读小学时，附近小学还可以接收，只要交一笔不太高的借读费；但现在，他打听到，公立中学进不去，他的孩子可以进一种“民办公助”的中学，但要缴纳每年1.5～2万元的学费，这是一笔相当沉重的家庭负担。

　　付兵夫妇在北京一直纳税，近两年，全家在京缴纳的个人所得税每年都有3万多元。个人所得税是近年来北京市地方税收增长最快的税种，尽管个人所得税收入还要由中央政府和地方政府分成享有。根据北京市地税局工作人员向记者介绍，2006年北京市个人所得税收入229.8亿元，占全市税收来源的22.9%；2006年北京个税收入同比增长19.8%，但在这些收入中，地税局在技术上并不能看出纳税者的户口身份。

　　付兵说，除了这些在北京工作的非北京户籍者交纳的个税，他们所供职的企业所缴纳的企业所得税、增值税等等，同样是北京市公共财政收入的主要构成。但仅凭一纸户口，他们一家就被挡在了公共义务教育——最基本的公共福利之一——的门外。

　　“按户口入学的规定，并不只是户口制度的结果。事实上它是我们国家教育管理体制和社会综合管理的问题。”中山大学岭南学院财税系教授谢贤星表示。

　　谢贤星说，按照计划经济时代的留下来的惯例，一个城市的财政部门在给教育系统作预算时，是根据在户口基础上形成的学生人数按人均拨款，现在这个制度仍然占有主导作用，影响着教育主管部门对学校办学规模的管理。

　　换言之，沿袭至今的教育体制，学校获得多少公共财政开支预算，计划办多大规模，是由学校周边的有常住户口的人数来决定的。

　　“可是现在北京市政府所管理、所承担的人口早已不仅是有户口的人口，而是在北京就业、在北京纳税的人口了。”付兵说。

　　“这种纳税人纳税、但是不能享有公共福利的社会不公，本质上是中国在从财政国家向税收国家的转变过程中，公共管理没有完全转型造成的问题。”中山大学政治与公共事务管理学院副院长马骏教授表示。

　　马骏说，在1978年改革开放之前，中国是纯粹的财政国家，国家财政来源单一，社会福利统包统分，户口成为福利的分配依据，这是当时体制下的产物。但1978年之后，国家经济体制走向多元化，国家财政收入中各种税收成为越来越主要的部分。虽然目前国有企业利税、行政性收费等仍然是财政收入的一部分，但是各种所有制企业和公民个人纳税的增长，转变了国家财政来源的基础，中国在财政收入上已经走向税收国家。

　　但是，在公共管理、公共产品分配的体制上，中国还没有转变成真正的税收国家，而政府对纳税人要承担的责任，也没有形成社会的普遍概念。马骏说。

　　受挫的郑州户籍改革

　　4月4日，公安部办公厅宣传局在回答本刊记者关于户籍改革的提问时称，目前公安部正在和计生、社保等有关部门协商，讨论一个具体的有关户口迁移落户的综合管理服务计划。公安部治安局一位人士向记者透露，有关细节，预计将在今年7月左右最终确定。

　　实践证明，若仅仅放开户口登记和迁移管理，而其他社会制度，尤其是户口作为社会福利分配的根据这一制度不变，会造成城市中新的不公。这在国内先行户口改革的郑州市已经有过验证。

　　2004年1月到8月间，在全国多个地方放开户口迁移管理的背景下，郑州市政府决定，在户籍制度上进一步放开，实行按固定住所落户、放开亲属投靠的直系限制。据郑州市公安局管城分局的一位人士介绍，当时政府并没有下达专门的文件，但是记得市局领导同志曾经表示，来投亲靠友的，只要看不出是假材料，就可以放行。

　　但到当年秋季新生入学时，郑州发现市内各学校凭户口入学的儿童暴增。在管城区，各学校在以往学生数量外，又新增出大约三分之一到三分之二的新学生。郑州市政府当即决定，在2005年前在市区兴建13所新的小学、9所中学，以解决学校资源的紧张问题，所需要的投资估计大致6亿元左右。然而，建新学校的速度赶不上新增学生的速度。很多学校的班级增加到90多人，正常的学校管理难以维系。根据郑州市政府的统计数据，实行“户口新政”后的2005年，全市教育经费为18.3亿元，2006年为24.3亿元。而在2003 年和2004年，这个数字分别为11.2 亿和13.4 亿元。

　　而郑州公安局的另一个数据显示，2004年间，在郑州靠投靠亲属住所的落户者大概有10万人左右，而小孩和老人占了很大部分，尤其是18岁以下的学龄儿童，占了投靠亲属入户者的一多半。有关部门并没有预计到从外地迁入的学龄儿童会如此之多，而儿童的父母是否在郑州工作、在郑州纳税，无从统计。

　　郑州市公安局管城分局的人士回忆说，当时由于老人可以免费在郑州办公交卡，免费公交卡的发放数量曾严重超出计划。

　　迫于城市管理的压力，郑州市在2004年8月停止了按固定住所迁移登记、放宽亲友投靠的户口新政，郑州市公安局管城分局的人士说，此后的户口迁移登记，执行的是2001年以来一直执行的需就业、购房等条件落户的管理制度。

　　郑州市不到一年的户籍改革，给城市留下的问题，却需不只一年来消化。郑州公安局管城分局人士说，至今郑州的学校里不但教室拥挤，老师也有批改不完的学生作业，只好让学生互相批阅。有的学校甚至发明了让学生戴着生日蛋糕店里出售的生日头冠上课的办法，因为上面有学生的名字，能帮助老师记忆。而现在这种紧张又延伸到了幼儿园。

　　河南《大河报》负责教育报道的记者何晖说，郑州这两年出现的学校紧张问题和某一阶段的生育高峰也有关，但户口改革显然是重要的原因。

　　郑州市政府办公厅新闻处向记者表示，郑州市近年来的户口改革，实际上也让郑州面临着很多意想不到的问题，郑州的户口改革并不成熟；下一步的户口改革该怎么走，市政府还在继续地摸索探讨中。

　　对于郑州经历的事情，广东省公安厅治安局一位人士对记者说，公安部门在户口登记和迁移管理上的改革，最多只能对社会问题的解决形成推动作用，而由人口流动而形成的对相关人口的工作、生活的公共服务问题，只有通过其他相关公共管理部门的改革得到解决。像社保、医保，由于各自进行的管理体制的改革，对流动人口的管理服务，早已经脱离了户口制度，而公共教育的公平问题，也同样是不可能靠户口登记的改革得到解决的。

　　税收国家的启示

　　去年从南京大学毕业的邰浴日正在申请到英美的大学留学。他在美国各个公立学校的申请表上，看到对州内学生和州外学生完全不同的学费价目表，州外学生学费可以比州内学生贵三四倍。还有的学校问到申请者父母或者申请者本人是否在本州纳税超过1年。而这些问题的答案，决定了申请者是否适用州内学生的学费价格。

　　从美国回到中国工作、子女仍在美国读书的梁平对此解释说，公共产品是靠纳税人纳税形成的，而一个没有在某州纳税的人若进入该州入学，必然要支付类似于私立学校的费用，否则，就是对州内的纳税人不公平。

　　梁平说，义务教育阶段美国也有很多父母为了子女入学而迁移，但是迁移的成本是向居住地的地方政府缴纳物业税。由于公立教育由地方政府承办，而物业税收入往往是地方政府公共预算收入的重要资金来源，所以大部分的物业税都被投入了公共学校开支中。

　　事实上，各个地区的物业价格不一样、税收不一样、各地投入教育的预算不同，使得不同地区的学校条件有差别。有些刚到纽约华埠的华人，为了让自己小孩念好一些的学校，把小孩送到亲友所在的较好的郊区学区念书，但他们自己和小孩都不在郊区住，也不在郊区的镇上纳税。

　　梁平说，如果小孩确实在亲友家住，是法律允许的，而且亲友已经在学区的镇上交了税。但如小孩不在亲友家住、或用假地址报名念书，被人举报或者学校查到后，小孩不但必须回到居住的学区就读，小孩家庭和代报亲友都必须缴纳很重的罚款。

　　在不可能实现教育资源绝对平等的背景下，这种纳税与福利相关联的分配制度，形成的是一种纳税人之间的相对公平和社会秩序，梁平说。

　　而谈到中国当前的情况，梁平认为在现存的按户口分配福利的制度短期内不能改变的情况下，地方政府可以增加对非本地户籍纳税者的福利分配，也就是说，这些纳税者可以凭借完税凭证来享受公共义务教育的福利。这对公共管理部门的操作，并没有很大的难度。

　　广东省地税局办公室王永民向记者介绍说，今年广东地税部门陆续为全省除深圳外的20个市的个人所得税纳税人开具2006年度个人所得税完税证明1000万份，并通过邮寄方式向纳税人寄出。而这已经是广东省连续第二年自动给纳税人开具年度个税证明。

　　王永民称，这一工作地税部门需要为每件支出1到2元的成本，但是在技术上，并没有困难。

　　然而，在北京纳税多年，付兵夫妇至今也从没有收到一张税务部门发出的完税凭证。

　　（文/郭凯）