长江：在危机中重构

　　今年的3月22日“世界水日”前夕，世界自然基金会在瑞士总部发布了一份报告，称受气候变化、污染等因素的影响，世界上的一些主要河流正面临日益严重的干涸危险。报告列举了面临最严重干涸威胁的10条大河，其中就包括中国的长江。

　　这当然不是危言耸听。作为中国“母亲河”的长江，正经受着历史上从没有过的生态压力和工业化带来的开发破坏。在遭受多年的工业化污染、肆意的水电梯级开发等人为干扰后，就是不干涸，长江也有可能成为一条“没有生命的河沟”。

　　长江对中国经济和中国乃至世界的意义不言而喻，而一直以来长江流域各地方政府对发展的过度追求和各自为政，让我们今天正在付出代价。传统的长江治理和流域发展模式越来越受到质疑和批评，长江流域借鉴西方流域综合管理经验、直至成立大长江委的呼声日渐高涨。

　　但在中国复杂的历史和现实因素下，简单的借鉴或成立更高级别的机构，能否解决长江流域问题，估计没有几个人乐观。体制问题的矛盾是根深蒂固的，重新构建长江流域管理体制，不是权力的再分配或者简单的扩大某个部门的权力，如果没有像西方流域治理过程中在严肃法律框架下的协商、各相关利益方的参与机制，以及给予弱势声音充分的表达平台，由谁牵头和成立什么样的机构，都没有本质意义

　　□主笔 王强 记者 袁瑛 谢鹏

　　危机中的河流

　　一辆辆重型卡车满载渣土行驶在山路上，扬起滚滚尘土。巨大的山体被削平，高达几十米的塔吊在峡谷中的建筑工地上忙碌。在搅拌机和打桩机的轰鸣声中，整个山谷都在颤抖。

　　这里是瀑布沟，长江最大支流之一——大渡河上的一个大峡谷。几年以后，这段峡谷将彻底消失，取而代之的是一个巨型水坝和大型水电站。按照规划，瀑布沟电站是大渡河规划中的22个梯级电站中最大的一个，设计装机容量达到330万千瓦。

　　曾经咆哮的江水在人类巨大的工业力量面前，如涓涓细流，显得软弱无力，驯服而听话。

　　瀑布沟电站只是长江上游众多正在建设和规划中的巨型电站中的一个。长江水利委员会的一位官员告诉《商务周刊》，长江上游已经成为国内几大水电集团和地方争夺水电资源的战场。长江上游的峡谷山峦间，如今已经遍布几大电力集团的建设工地。

　　“曾经壮丽的自然河流将被一座座大坝拦腰截断，失去了往日的气势。”他说。

　　2004年，世界自然基金会（WWF）曾发布了一份题为《危机中的河流》的报告，该报告认为，杂乱无章的大坝建设正威胁着世界上的很多著名河流，而中国的长江是其中最岌岌可危的一条河流。

　　一直以来，长江流域由于缺乏统一协调机制和综合管理规划，担负长江流域管理职能的长江水利委员会，对各个地方和强大利益集团的“跑马圈水”也显得软弱无力。

　　长江开发和规划的混乱和无序，早就引起了各方的关注和批评。事实上，长江水利委员会早就开始与有关机构合作进行相关调研。

　　2007年4月14—17日，第二届“长江论坛”在长沙召开。在会上，一份名为《长江保护与发展报告2007》的报告被正式发布。这份由中国科学院、长江水利委员会和世界自然基金会联合完成的报告一经公布，马上引起国内外媒体的关注，被称为“第一份完整的长江体检报告”。

　　该报告指出，长江上游水电开发进入大规模的实施阶段，因水能资源监管尚未理顺，缺乏综合协调，在局部利益驱使下造成“跑马圈水”现象非常突出，导致无序开发、过度开发、不合理开发等问题。

　　报告尖锐地指出，由于在处理水电开发与生态保护的关系上，“尚缺乏慎重的态度，缺乏考虑全局和长远的统一规划和对生态环境保护重视不够”，过度开发将造成上游干流大多河段成为梯级水库，完全改变河流的自然水文和理化特性，对河流生态将产生长远影响。三家机构都认为，现行的开发市场主体多元化，“跑马圈水”式的开发方式，不但破坏资源和生态，而且给未来工程统一运行调度与管理留下了隐患。

　　水电开发问题只是长江众多不合理开发问题中的一个。“不合理开发和对环境生态的不重视，使长江正面临严重的生态问题。”中国科学院南京地理与湖泊研究所所长杨桂山说，“长江生态系统在不断退化，物种减少，保护工作紧迫而艰巨。”

　　中国科学院南京地理与湖泊研究所所长杨桂山，是《长江保护与发展报告2007》主编之一，长期关注和研究长江生态问题。他认为，长江面临的生态压力短时间内难以解决并有加大的风险。“沿江开发正处于加速阶段，开发力度和强度仍要加大。东部要腾飞，中部要崛起，西部要大开发，这些都可能会向长江要资源。”杨桂山说，“长江在开发过程中面临的压力会进一步加大。”

　　而令他和同事们担心的是，形势日益严峻，但长江开发仍然缺乏统筹协调与统一规划，类似水电开发“跑马圈水”和不顾生态发展的事情每天都在发生。

　　大长江委权动

　　《长江保护与发展报告2007》所披露出的严重问题，引起了国内外舆论的关注。值得注意的是，国家水利部以时任部长汪恕诚为首的官员们出现在4月17日长沙开幕的“长江论坛”上，相比过去一直强调开发利用长江的基调，水利部的态度出现了很大转变。

　　“下手太狠了，每一米都不放过。”针对长江上游疯狂的水电开发，时任水利部部长汪恕诚在“长江论坛”上指出，不能再100%开发长江了，要给生态留出余地，以保留原来的生态状况和生物多样性。

　　汪恕诚的激烈用词，或许可以解释为近两年常有高官于退休之际突然直抒胸臆的现象，因为10天后新华社即发布消息称汪恕诚不再担任水利部部长，由曾于2001—2005年担任水利部副部长的原新疆维吾尔自治区常务副主席陈雷接任。但《商务周刊》也注意到，水利部长江水利委员会是《长江保护与发展报告2007》主要参与方，而作为“长江论坛”的主要发起者，长江委的主要官员和专家们在“长江论坛”上与来自沿江各省市的“地方诸侯”们以及世界自然基金会这样的国际组织坐在一起，公开讨论长江流域管理体制这样敏感的问题，并明确表达了他们的观点——希望尽快结束长江“九龙治水”的局面，建立起一个直属于国务院的长江流域综合管理机构。

　　杨桂山掐着手指头向《商务周刊》记者细数，目前能够对长江实施管理的部门包括水利部、环保总局、建设部、农业部、发改委、交通部以及卫生部等十几个部委，还包括沿江的11个省、自治区、直辖市。长江水利委员会只是水利部下属的副部级机构，根本无法在保护长江方面有效协调其他部委和地方权力。

　　一直以来，中国现行的流域管理体制并不完善。长江水利委员会水政水资源局局长刘振胜在接受《商务周刊》采访时指出，一方面，没有形成权威的流域协商决策和协调议事的机制，现有流域机构委员会对流域全局性宏观决策、流域管理政策法规的制定，对流域内不同地区、不同水用户及水资源的各种需求的协调，也缺乏科学有序的管理机制；另一方面，流域机构是国务院水行政主管部门的派出机构，在国家行政序列上不是一个行政机构，而是具有行政职能的事业单位，不享有完全的管理和处理流域有关水资源事务的自主权，控制流域水资源分配的实际权力、监控权、执行权都十分有限。

　　“机构和体制上的障碍，使得流域机构难以按流域规划对流域水资源实行统一管理，在流域管理统筹协调方面权威性不够，有关法律法规赋予流域机构的职权也难以落实。”刘振胜说。

　　由此，刘振胜建议：“我们应该把组建综合性的流域水资源委员会，创新管理模式，提上水资源管理的重要议事日程。”几年前，刘就撰文提出组建更高级别的长江流域管理机构，在此次“长江论坛”上，他进一步提出了自己的观点。

　　“长江流域综合管理委员会”并不是新名词。刘振胜告诉记者，早在2001年11月，水利部提交给国务院审议的《水法（送审稿）》中就提出了这一概念。2003年3月，有关部门建言将长江水利委员会改为长江流域可持续发展委员会或长江管理委员会。

　　中国工程院在最近的一份调研报告也提出，对于长江的管理，应有一个更高级别的委员会，由国务院总理或主管副总理担任主任，办公室设在长江水利委员会，而这个委员会的组成也不应是水利部一家，而至少应包括国家发改委、环保总局，同时还应有地方政府和相关利益方。

　　“现行长江水管理机制和体制不能适应流域经济发展和生态环境保护的需要，这正是长江保护和发展面临的一大症结。”同为《长江保护与发展报告2007》主编之一的世界自然基金会中国淡水项目主任李利锋认为，要从根本上遏制长江水资源恶化的势头，就必须尽快打破目前多头管理的“九龙治水”局面，建立起一个直属于国务院的长江流域综合管理机构。

　　根据中科院副院长孙鸿烈在论坛上透露的数字，目前长江干流和支流上共建有4万多座水库，在建的还有2400多座。世界自然基金会全球淡水项目负责人杰米·皮托克表示，在全球几大流域之中，这是他所知道的水库数量最多的。另外，长江上在建的大坝还有100多座，居世界第二位。

　　对此，李利锋认为，长江之所以出现这么多水库和大坝，很大程度上是由于多头管理。《长江保护和发展报告》也认为，由于缺乏全局和长远的统筹考虑，上游水电建设“跑马圈地”，开发过度、无序开发和不合理开发问题严重。

　　这次论坛上，长江水利委员会扮演着极其重要的角色，长江水利委员会主任蔡其华、总工程师马建华、长江委水政水资源局局长刘振胜以及该委水资源保护局前局长、长江论坛秘书长翁立达一同出现在论坛上。

　　作为《长江保护与发展报告2007》主编之一，翁立达认为，在一个流域内，要有一个流域的综合管理体制和机制。“我们不仅要管长江，还要管长江边的土，还要管长江的生物多样性。”他说，“要在统一的框架下，进行跨部门、跨地区的管理，而不是一家说了算。”

　　翁立达也赞同成立比目前长江委更高级别的机构。“道理很简单，三峡工程有个国务院三峡建设委员会来管，主任是总理，南水北调也是。长江的管理同样也需要这样。”他指出，这已是“多方的共识”。

　　很自然，长江流域的管理体制改革问题，在《长江保护与发展报告2007》中也有明确表述。报告强调，长江流域水管理的新形势和新要求，呼唤新型流域综合管理机制和体制，采取流域管理委员会+流域管理局的形式，由流域管理委员会统一协调和决策流域范围内各项管理事务，其委员应包含中央有关部委、流域内各地方政府代表，相关企业代表以及专家代表等，流域管理的一切重大事项和政策都应由流域管理委员会通过民主表决的办法来决定，统筹协调流域管理、区域管理和行业管理的矛盾和冲突。

　　“从长远来看，流域管理委员会宜直属国务院领导。”报告建议，在流域管理委员会下设流域管理局或类似机构，作为管理执行机构。同时，与会代表们还大都认为，应充分利用“长江论坛”这一合作议事平台，围绕流域管理的热点问题和重要议题开展交流和研讨，寻求共识，探讨合作解决流域发展与保护的具体途径，切实完善社会公众和利益相关方共同参与机制。

　　长江水利委员会水政水资源局局长刘振胜说：“只有由中央来牵头，沿江各省市参加，才能尽快扭转目前长江管理中存在的条块分割、各自为政、多头管理以及互不协调的局面。”

　　尴尬的流域管理

　　东经105°08’41—106°28’，北 纬27°39’—29°20’。在中国行政地图上，这一地理位置属于四川省泸州市。长江流经泸州，自西向东横贯境内。

　　这座因产美酒而闻名的城市，近年来受经济发展的刺激，也开始把重化工业作为拉动地方经济增长的新突破口。由于当地富有煤炭、硫和天然气资源，泸州市把打造“西部化工城”作为最近几年城市发展的重中之重。四大化工园区正在60多公里长的长江沿岸规划建设。按照该市规划目标：力争用5—10年时间，把泸州建成四川省化工产业发展的高地和载体。具体目标是: 2005年，四川西部化工城总资产150亿元，实现销售收入100亿元；到2010年，总资产达到250亿元，实现销售收入200亿元。

　　从长江上游到长江下游，类似于泸州“西部化工城”这样的“大手笔”在两岸比比皆是。目前，长江沿岸石化产业布局呈现出中央直属化工企业、地方性化工企业和中外合资化工企业共同“跑马圈地”的新态势。

　　长江水利委员会提供的数据显示，全国21326家化工企业中，位于长江沿岸的有近万家，目前长江流域正在建设或规划的化工园区就有20多个。在长三角16个城市中，把石油、化工等列为主导产业的有8个城市。

　　同无序的水电开发一样，沿江重化工产业的疯狂发展，更进一步增加了长江的生态负荷与压力，但显然不论是长江水利委员会还是国家环保总局，对此都无能为力。由于权威的综合管理机构缺位，以长江流域为单元的沿江经济和产业发展缺乏整体、统一和科学的规划，沿江各个地方各自为战，重复建设。

　　从国内外的经验看，流域管理问题并不是简单的水资源利用保护和分配问题，还涉及到流域内的经济协调发展、产业整体布局、水电和航运总体规划、各利益方的协调与沟通等难题。

　　但在玉带般的扬子江上，长江委的职能虽几经变化和加强，但一直没有摆脱“没有委员的委员会”、“只管抗洪防洪的委员会”等尴尬角色。

　　1988年国务院进行机构改革，在批准水利部的“三定”方案时，明确指出七大江河流域机构是水利部的派出机构，国家授权其对所在流域行使《水法》赋予水行政主管部门的部分职责。1994年水利部在批准长委的“三定”方案中更详细地规定：长江水利委员会是水利部在长江流域和西南诸河的派出机构，国家授权其在上述范围内行使水行政管理职能。随后，中央又两次明确流域管理机构代表水利部行使所在流域及授权区域内的水行政主管职责，为具有行政职能的事业单位。

　　但由于职能设定问题和权限有限，长江委从一开始就在强大的部委和地方诸侯间显得软弱无力。

　　世界自然基金会一份名为《流域综合管理》的报告，曾对中国“九龙治水”的现状做过梳理，发现涉水的中央部委就有8个；水利部是水行政主管部门；国家环保总局是水污染防治的行政主管部门；建设部负责城市供水、排水和城市污水处理等；农业部的职能是面源污染控制、保护渔业水域环境与野生动物栖息地；国家林业局负责流域生态、水源涵养保护与管理和湿地管理；国家发改委参与水资源开发与生态环境建设规划并平衡农业、林业、水利等发展规划与政策；交通部负责内河航运、船舶排污控制；卫生部监督管理饮用水水源标准。

　　世界自然基金会还注意到，除了这些涉水部委，长江流域性机构就多达5个，除了水利部长江水利委员会，还有农业部长江渔业资源管理委员会、交通部长江航务管理局、长江水资源保护局（由水利部和国家环保总局双重领导）以及长江上游水土保持委员会。

　　刘振胜长期研究中国流域管理体制问题，他介绍说，1988年《水法》颁布以前，长江委的工作重点集中在建立长江中下游防洪体系、开展流域规划以及对关键骨干工程进行规划、科研、勘测、设计等方面，水行政管理职能较弱。即使是1988年《水法》颁布，其中对于流域管理机构的法律地位与管理职责也没有任何规定。

　　在刘振胜看来，直到目前，长江委仍只是流域内的“水利”行业管理部门，难以承担起长江流域的流域综合管理职能。

　　2002年，《水法》重新修订，明确规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。但现实是两者并没有很好地结合起来，地方往往处于局部利益和短期政绩，在经济发展和工业布局上很少考虑流域内环境和生态问题。

　　杨桂山参加了两年前在武汉召开的第一届“长江论坛”，在论坛上，他深刻感受到地方利益的高高在上。在论坛主题发言中，各个省市的代表都在大讲本地对长江保护的贡献、自己发展面临的难处以及对其他地方的抱怨。

　　“大家没有一个坐下来协商和沟通，寻找合理解决途径的意识。”杨桂山说。

　　“权力设置的严重重叠和利益集团的分化，导致现行的水管理体制不适应流域综合管理的要求。”中科院科技政策研究所副所长王毅认为，近期解决长江水问题的核心，是制度而非技术。他也建议应加快完善各部门职能，建立国务院直接领导下的流域协调机构，中期的目标应该参照多数经济合作和发展组织（OECD）国家组建国务院资源与环境的统一主管部门。

　　扩权是简单化思维？

　　对于长沙“长江论坛”上所传达出来的长江委扩权的强烈信号以及对大长江委的构建，各方虽然充满了热情和期待，但由于中国问题的复杂性，采访中，很多区域经济问题专家并不乐观，甚至对建立更高级别的流域管理机构不认同。

　　陈爱平，江苏省沿江开发协调小组办公室副主任，长期从事和研究沿江经济开发和协调工作，对长江流域管理问题有自己的认识。他对《商务周刊》指出，长江流域的问题非管理问题，而根本上是协调问题。他反对做什么事情就要建立一个行政机构，“对于长江流域内的发展和环境问题，最重要是国家要有统一的规划和协调”。

　　而对于未来的大长江委构想，陈认为并无必要，而且由目前的长江水利委员会来牵头实施更不可行。“长江水利委员会职能还是很单一，沿江有11个省、市、自治区，国土面积大，经济发展阶段不同，面临的问题也不同，不是长江委能够协调得了的。”陈爱平认为，未来长江流域最重要、难度最大和对整个流域的开发起决定作用的问题，是产业经济的开发和城市群的建设。长江委未来应该仍是做岸线的利用、水利设施的建设和防洪。

　　“把流域管理和行政区域管理结合起来，目前不可行。”陈爱平对修订后的《水法》里的相关条款并不同意，他强调：“中国的现实情况是，所有的资源都是通过行政区划来进行管理和分配的，流域管理应该限定在一定范围内。”在他看来，流域管理最好是对特定的资源，比如水资源、岸线资源、土地资源进行流域管理，比如沿江两岸水利的分配，在什么地方可以建高耗水的产业，水资源的分配和岸线资源，在什么地方可以建港口，港口的规模和等级等等。

　　至于谁可以承担长江流域的统一规划和协调，陈爱平认为，国家发改委是天然的领导者和协调者——国家发改委本身就是整个中国经济的规划者，而且最近几年，国家发改委地区司参考借鉴密西西比河开发和德国开发莱茵河的经验，完成了对长三角地区的规划。

　　“整个长江流域的整体发展规划也应该由发改委来做。”陈爱平说，要综合考虑岸线怎么规划，水资源怎么利用，怎么均衡分配这些资源，产业发展的目标是什么，城市群发展的目标是什么。

　　中国社会科学院工业经济研究所工业布局与区域经济研究室主任魏后凯博士也主张长江流域的整体规划应该由发改委牵头进行。他指出：“流域规划并不仅仅涉及水资源的规划问题，包括与之相关的产业布局、经济协调等多个方面。”

　　“其实，没有必要针对长江流域单独设立高级别的协调机构。”魏后凯建议，中国可以针对流域、大都市圈等大区域的发展，统一建立国务院国家区域政策委员会或者国家区域开发总署等类似的机构，统一对各个区域发展做总体规划和协调各个利益主体。

　　华东师范大学长江流域发展研究院负责人沈玉芳教授也不主张利用长江委为平台构建未来的大长江委，他强调首要的是人大立法，而不是提升某个机构的行政职能，功能有限的长江委更难以担当此任。沈的另一个身份是全国经济地理研究会副会长，10多年来一直奔波于长江沿岸和长三角地区，对长江流域的诸多问题进行过深入研究。

　　沈玉芳并不反对构建一个更高级别的协调机构，他也注意到，由于没有明确的长江战略，沿江经济开发缺乏一个统一的协调机制，各个地方无序开发、过度开发的现象比较严重，但他认为迫切需要的是一个协调机制。“长江沿线需要协调的比其他地方更为迫切和更多，所有的这些都有必要建立长江战略。”但类似的协调机制，沈玉芳不建议由长江委牵头，也不建议交发改委负责，“国务院可以协调牵头，但不能回到计划经济的老路上去”。

　　“解决办法是行政区域管理淡化。”这位伦敦政治经济学院区域规划学博士认为，长江流域内的协调和危机的解决，最终需要政治和政府的退出。“行政手段应该是弥补长江协调的不足，而不是代替。”他说，“在流域协调发展上，即使成立了更高级别的机构也还会有问题，体制问题的矛盾是根深蒂固的。”

　　这或许是问题的根本，有批评者也认为，重新构建长江流域管理体制，不是权力的再分配或者简单的扩大某个部门的权力，如果没有像西方流域治理过程中在严肃法律框架下的协商、各相关利益方的参与机制，以及给予弱势声音充分的表达平台，由谁牵头和成立什么样的机构，都没有本质意义。