农村医疗摸索前行 合作医疗补充医疗双轨并行

　　“云浮市是珠三角这块发达地区的不发达城市。”云浮市委书记郑利平坦言，“农村合作医疗在这里的成功发展，对于大部分地方来说有很大的标本意义。”

　　广东并非农业大省，但它正提供着中国农村合作医疗改革的经典案例。

　　2006年10月28日，在“第二届中国全面小康论坛”上，云浮市以其六年来在农村合作医疗领域做出的改革成绩，成为“中国十大政府创新典型”。

　　2007年1月22日，在全国新型农村合作医疗工作会议上，广州市番禺区以“管办分离、商业公司托管”的基金运作模式得到中央决策层的肯定，被评为全国新型农村合作医疗先进试点。

　　“番禺模式更适合在经济发达地区推广。”广东省政府副秘书长李捍东在3月12日广州召开的2007年“新农合”业务发展论坛上强调，“这种保险公司参与新农合的基金模式将得到提倡和推广。”

　　番禺模式，被保监会、发改委、卫生部、社科院及全国50个县市的100多位政府官员评价为“标杆”。

　　从经济欠发达地区的资源整合到经济发达地区的市场化取向，从由下而上的地方改革样本到政府主导推动下的经办流程改造实践，从持续性摸索到区域突破——从云浮到番禺，显露出一条广东农村合作医疗改革的跃迁轨迹。

　　云浮路径：合作医疗、补充医疗双轨并行

　　“早在2001年之前，云浮市和中国大部分地区没有区别，农村的医疗卫生条件非常有限，农民的看病就医状况并不乐观。”云浮农村合作医疗办公室主任玉林生回忆。

　　旧有的农村合作医疗制度处于“额度低、覆盖窄、保障难”的尴尬境地，国家保障农户的目的并不能够在基层得到有效落实。

　　2001年，刚刚赴职云浮市长的郑利平引入商业保险进入农村基层医疗卫生领域。由此，全国范围内首次由一个农业大市政府主导的全民基础医疗计划拉开大幕。

　　2003年底，针对农户反映上来的“合作医疗赔付数额太少”等问题，时任市长的郑利平提出，“必须从有限的财政中再支出部分补贴给农民”。

　　而几乎是同时，广东省的财政力度也在加大，镇统筹的农村合作医疗开始向县统筹过渡。2004年初，云浮市的“创新路径”清晰显露：市县两级政府开始投入额外的财政补贴，云浮实行合作医疗和补充医疗的双轨并行制。

　　参加合作医疗保险的农户在缴纳10元之后，再多交5元参加补充医疗保险。而在农户的5元的基础上，市县政府共补贴10元，这样一个农户就增加了15元的补充医疗保险基金，以提供10000元的补充医疗赔付额。

　　“我们必须解决的是大病问题。”郑利平回忆，“农户看大病的问题没有解决，看病问题就是没有解决。”

　　正是这一系列的连续动作，让这个“经济困难市”在农村合作医疗工作上取得不菲成绩。

　　就在今年5月18日，玉林生向记者出示的14日呈递省委的工作汇报中显示，“2007年，全市参加合作医疗已经172.3万人,覆盖率达到95.3%，比省制定的目标高出25.3个百分点。”

　　云浮农合改革并未暂停。

　　“积分制”等创举不断出现。云浮市在2006年开始试行积分制。但凡参保两年而又从未享受过合作医疗报销的农户，每户可以累积200分，该户就能提高2%的赔付额度， 享受52％的报销额度。

　　番禺模式：政府主导市场运作

　　番禺模式，为制度创新提供了一个样板。

　　5月19日，广州市番禺区农村合作医疗办公室主任卢小晖如此概括当地的农村合作医疗模式，“政府主导、卫生部门监管、保险公司承办、信息化操作”。

　　开始于2005年1月1日的创新型农村合作医疗办法，亮点在于“商业保险公司的介入，从而打破了政府在整个农合工作中独当一面的局面，又并不否定政府的主导地位”。

　　卢给记者介绍，“2004年的时候，番禺区内140多个行政村实行村办合作医疗，彼此保障水平差异很大，增加了政府实施财政扶持、监督基金安全运行和考核、评估的困难，也存在运行成本高，监督管理不到位、效率低等一系列问题。”

　　在这样的背景下，番禺区决心“创新合作医疗运行机制”，实现合作医疗的“征、管、用”分离的运作。

　　番禺区卫生局副局长梁翠明解释称，此一过程受到政府的监管。

　　概括而言，“番禺模式”就是政府购买商业保险公司的专业化的服务，通过招标委托中国人寿保险公司承办补偿等具体业务，区政府每年向保险公司支付管理费，“而管理费并不来自农合基金，区、镇政府、村集体和个人每年筹集的资金全部用作医疗补偿。”卢小晖特别强调。

　　“我们具有服务网络、管理经验和专业技术人员等优势，政府支付给我们的管理费用对于政府、农户和我们企业来说，都是合算的。”中国人寿的负责人坦言。

　　目前番禺区每年向中国人寿支付228万的管理服务费用。

　　但卢小晖算了另外一笔账。“中国人寿在番禺支公司成立新农合服务管理中心，下设咨询投诉、补偿复核给付、信息系统管理等岗位，负责承包、补偿、报表统计等工作。这些工作如果都有政府亲力亲为，成本必然会更多。”

　　中国人寿在番禺成立的新农合服务管理中心在各区、镇定点医院派驻驻院代表，负责参保人员的身份核对、检查用药情况、现场报销、收集信息、传递零星报销资料等工作。

　　梁翠明回忆，当时参与招标的商业保险公司有三家，而中国人寿番禺分公司在价格分、技术分以及商务分三项评价指标上占优。而商业公司一旦介入到这一“专业领域”，其长处立刻显露出来。

　　番禺农村合作医疗办表示，在基金测算方面，农合办是秉持“以收定支、保障适度、收支平衡、略有节余”的原则，保险公司按照卫生局的要求，利用精算技艺，每年定时进行测算，确定当年适当的保障水平。2005年、2006年基金节余率为10.14%、5.02%，都稳定地达到了预期控制的目标。

　　卢小晖介绍，政府组织推动保费的征收，直接把保费汇入区财政的基金专户，保险公司使用保费办理补偿需要根据实际支出向卫生、财政部门请款，而两部门又每月对该补偿请款进行抽查、核算、划拨。

　　“我们全程实行封闭运行，各方职责明确，互相监督约束。”这种流程分工彼此制衡的机制保障了“番禺模式”的有效安全运转。

　　从云浮到番禺：摸索前行

　　在市场机制参与农合工作的摸索实践中，广东走在前列。

　　“一些地区引入保险机构参与新农合的经办，引入新的商业健康险种作为补充，在政府主导和市场机制相结合方面作了积极的探索。”在全国新型农村合作医疗工作会议上，国务院副总理吴仪表示。

　　早在2001年初，云浮市刚刚开始酝酿农村基层医疗卫生领域时，郑利平就试图引入商业保险。这种创举有其产生的背景，一来是郑在国外长期研究政府管理的学术背景；另一个是云浮经济发展条件所限。

　　“政府不可能拿出那么多钱来补贴农户，而农户个人也没有能力承担对他们而言不菲的保费。商业保险公司就能够根据自身利益利用专业优势，进行有效计算，从而一定程度上解决基层的医疗难题。”

　　但这种创举很快遭到了非议，保险公司的“盈利性”动机与农合的“公益性”出发点似乎发生了冲突。

　　直到今日，郑利平仍然跟本报不无遗憾的解释，“不需要政府来操作干预的事情就不要由政府来操作。所谓公共项目，政府应该尽可能少的承担或者参与。因为公共项目是政府腐败、权力寻租的根源。”

　　而这一点在“番禺模式”的成功中也得到了印证。

　　“以往政府既当运动员当裁判员的做法正处在改变之中。政府实际上应该把该办的事办好，不该办的、办不好的不要去办，充分体现‘有所为，有所不为’的工作理念。”农合办的工作总结中清晰写到。

　　如今，“番禺模式”得到国家决策层的认可，为商业公司进入民生领域提供了宽松的政策空间。

　　截至2007年第一季度，广东省1391个乡镇中的20975个行政村的4935万农业人口中，已有4137万参加新型农村合作医疗体系，享受这一医疗保障的农业人口数占到总数的83.8%，这一参保比例已然居于全国的领先位置。