国企是高耗能产业难以抑制的根源

　　5月26日，国家发改委发出通知，要求各地取缔鼓励高耗能产业发展的优惠政策。三天前，财政部也宣布中国对资源性产品将“宽进严出”。6月1日起，142项出口商品将被加征出口关税；209项包括资源性产品和日用品在内的进口商品将暂时征收较低的进口关税。

　　2003年以来，国家针对钢铁、电解铝、水泥等高耗能产业出台了一系列调控措施，要求这些产业进行结构调整，避免盲目扩张。但这些措施并没有阻挡高耗能产业的扩张步伐。

　　最新统计显示，2007年一季度高耗能行业平均增速为20.6％。与此相应，电力等行业增长14.5％，能源产量总体增长12.1％。

　　高耗能产业的盲目扩张除了加剧能源紧张和带来环境污染之外，还会导致巨大的产能过剩。2005年，国内钢铁总产能为4.7亿吨，只生产了3.7亿吨，产能过剩1亿吨，此后，各地钢厂依然在不断扩建。到2010年预计总产能将达6亿吨以上。

　　国家政策接二连三受阻，与高耗能项目的产业属性有关。高耗能项目属于资本密集型产业，项目一旦投产，退出的成本非常高昂。

　　而这些项目的投资主体大多是国有企业，它们往往能获得各级政府的呵护。2006年9月国家发改委规定禁止各地对高耗能企业实行优惠电价。一年下来，国家发改委发现，至今还有14个省(市)给高耗能企业提供“优惠电”。

　　盲目扩张导致长期损失单纯从企业发展的眼光来看，高耗能产业的迅速扩张并不值得大惊小怪。毕竟这是企业根据市场需求而自发采取的逐利行为，但就中国资源稀缺和环境日益恶化的现实而言，高耗能产业的扩张非常盲目。

　　中国经济发展的确需要高耗能产业。如果中国要在2020年成为中等收入国家，大约3亿人口将进入城市，这意味着目前的基础设施建设和房地产开发的热潮并不会轻易平息，这将耗费大量的水泥和钢铁。这一进程目前确实在加速，2006年中国GDP仅占世界总量的5.5％左右，而国内钢材消费量却占世界钢材总消耗的近30％，水泥消费量大约占世界水泥总消耗量的54％。

　　但这不是高耗能产业迅速扩张的全部，还包括高耗能产品的大规模出口以及由此带来的国际价格下降。

　　比较典型的例子是焦炭。受国际焦炭价格上扬的刺激，2001年至2005年间，山西焦炭增加了近8000万吨的产能，总产能达到1.5亿吨左右。2005年，中国的焦炭产能达到3亿吨，而国内需求量仅为1.85亿吨。至此，严重的产能过剩已经形成。中国焦炭的大量出口使国际焦炭价格从2005年5月开始，一路下滑，从最高的每吨450美元跌到2006年3月份的每吨116美元左右。这种出口“过度”事实上是把后代应当享有的资源拿来补贴外国人当前的消费，将对中国造成长期损失。

　　提高资源价格势在必行

　　高耗能产业迅速膨胀的另一个原因在于中国过低的资源价格。

　　为了实现经济增长和保持社会稳定，政府长期以来通过降低资源税和控制价格变动(尤其是价格上涨)，人为地压低资源价格。低价格增强了中国产品的竞争力，同时也鼓励了资源的过度消费。

　　2006年中国共出口钢材4300.7万吨，比上年增长109.6％。钢铁是高耗能产业，如果钢的出口能反映出本国的资源稀缺性，并且在环境影响可控的情况下还能盈利，当然有利于中国。然而，低资源价格和忽视环境治理使钢铁的出口“过度”，并导致钢铁工业“过度”扩张。

　　除了资源价格，发达国家的高耗能产业不敌中国的高耗能产业的另一原因是它们面临的巨大的环境成本。高耗能、高污染企业除了必须支付高额的环境治理费用之外，还常常面临因环境污染而被惩罚的威胁。在这一点上，中国企业(尤其是国有企业)优势明显。国家发改委和国家环保总局经常因环保问题叫停一些项目，但是不久，这些项目经过整改就会重新上马。

　　那么，政府如何才能采取措施来让中国高耗能产业“适度”发展呢？以往当高耗能产业过“热”时，政府的通常做法是简单地叫停，如停建某个钢铁项目，或者不批项目。

　　4月29日，国家发改委发布通知要求严把钢铁、电解铝等产能过剩行业，特别是新上高耗能项目的投资关，防止投资反弹和盲目投资。这种做法虽然简单有效，但无法做到“适度”，因为很难知道多少才是“适度”，而且，叫停是一种高成本的做法。

　　让高耗能企业“适度”发展，市场的“无形之手”比政府的“有形之手”会更有效。中国需要在今天的资源利用和明天的环境保护之间做出选择。这一选择应该尽量依靠市场的力量，同时给予强有力的政策支持。为了形成有效的市场，实现各种资源的优化配置，关键是让价格真实地反映供需关系从而能够引导适度的投资。当然，价格也必须真实反映资源成本和环境成本。

　　不过，提高资源价格是一把“双刃剑”。保证满足贫困人口的基本能源需求既是政府必须承担的责任，也是必须面对的挑战。

　　谁投资谁负责

　　遏制高能耗产业扩张的另一个关键是，要让投资者为自己的决策负责。当投资者的身份是民资或外资时，它们在投资决策上，尤其是资本密集型的高耗能项目，往往万分谨慎。2003年至2006年间的这一轮因电力短缺而引起的电力投资狂潮中，电力发电装机在5年内几乎翻倍，尽管当时也对民资和外资放开，但对前景并不看好的民资和外资基本上不参与，甚至变向退出。

　　高耗能产业的投资主体目前仍然是国营企业。国企的高度集中是高耗能产业许多根本性问题的根源。通常如果没有政府的准确预测和规划的约束，国企“以大为先”的经营特性往往可能造成产能大量过剩。而国企高度集中也会挤压民营企业与外资的生存空间，并减缓行业体制改革进程，最终导致行业效率难以提高。

　　当一个行业投资过度时，政府通常的做法是叫停。对于资本密集型的投资项目，叫停将使投资者(主要是国家)蒙受重大经济损失。如果没有叫停，产能过剩也会造成企业效益下降。问题在于，如果投资方是国有企业，其绝大部分资金来自国有银行，损失是国家的，这往往成为国有企业的一道护身符。最终就是，企业实在不行了，可以找政府。

　　因此，必须让更多负责任的投资者进入高能耗产业，但是如何鼓励这些企业参与是一大难题。不过，政府可以通过限制国有投资来鼓励民资和外资进入；实行国营民营联合经营；还可以通过上市、出售给民资或外资等办法使国有资产私有化。

　　自己够用，不卖别人

　　但提高能源价格、引进新投资者这些都属于长期措施，不能迅速见效。短期而言，政府应当先制定一个简单可行的调控政策。这个政策可以通俗地概括为：“自己够用，不卖别人。”

　　这样，规模控制就比较简单，只需要尽快落实限制高耗能产品出口的各项政策，尤其是取消出口退税政策。这样的调控，政府的“有形之手”是可以比较有把握做得到的。

　　2006年，为控制高耗能、高污染、低附加值资源性产品出口，国家两次调整钢坯等初级钢铁产品的出口关税，但钢坯出口仍然增长了27.9％，这说明加收较低的出口关税不可能实现调控的目标。如果取消出口退税政策仍不能解决问题，就必须运用更有效的税费措施。财政部近日对资源性产品采取的“宽进严出”政策有这样的趋势。

　　控制高耗能行业的迅速扩张还需要一系列配套改革：首要就是加快资源市场和价格的整体改革，关键是让资源价格能真实地反映供求关系，以引导适度投资；其次，规范地方政府参与或影响高耗能行业的投资行为，对于不符合产业政策的项目要坚决淘汰；再次，加大监测和执法力度，制定和完善科学、完整、统一的节能减排指标体系、监测体系和考核体系，严格实行问责制。(作者为厦门大学中国能源经济研究中心主任)

　　■资料链接

　　发改委要求取缔鼓励高耗能行业发展的违规政策

　　为遏制高耗能行业再度盲目扩张，国家发展和改革委员会下发紧急通知，要求各地一律不得违反国家法律、法规和政策规定，自行制定出台鼓励高耗能行业发展的优惠政策，已经出台的要坚决废止。

　　国家发改委明确要求，在招商引资活动中，凡自行制定的不符合有关法律法规和产业政策的优惠政策措施，一律废止。

　　发改委有关负责人表示，遏制高耗能行业再度盲目扩张，是完成“十一五”节能减排目标的重要保证之一，需常抓不懈。将会同有关部门，对各地清理违规出台的各项优惠政策、纠正违规建设高耗能项目情况进行跟踪检查。

　　自2003年对钢铁、电解铝、水泥行业实施宏观调控以来，高耗能行业盲目发展的势头一度得到遏制。但今年以来，国内能源供应特别是电力供需矛盾总体缓解，高耗能行业又在一些地区盲目扩张，一些地方还违规出台了鼓励高耗能行业发展的优惠政策，致使一季度大多数高耗能产品产量增幅都在20％以上。

　　通知还要求，从严控制新建高耗能项目。严把钢铁、电解铝、铜冶炼、铁合金、电石、焦炭、水泥、煤炭、电力等行业新上高耗能项目投资关，严格执行投资项目的节能评估规定。来源：新华网2007年5月27日电