培育利益团体，政府有退须有进　

　　社论

　　日前，国务院就行业协会的改革制定新办法，试图通过推动人事、经费、布局等方面的重组，厘清行业协会与行政权力的归属关系，即实现“政府的归政府、社会的归社会”。其中，新办法规定，现职公务员不得兼任行业协会的领导。

很自然地，舆论把这一条款看作是改革中最强烈的诉求。有论者认为，改革行业协会将彻底扭转社会治理的模式，但在中国特色的行政环境下，类似的判断尚有待检验。

　　长期以来，行业协会大多作为行政机关的代名词，一套班子两块牌子，行政首脑兼职协会会长司空见惯。行业协会其实就是行政权力的附庸，在人事与财政等方面严重依赖行政机构，日常以“伪民间组织”的身份履行官僚职责，根本谈不上什么独立性。然而，随着社会治理的复杂程度提高，行政机关在履职的时候面临越来越多的挑战，仅仅依靠单一的行政权力无法应付。事实上，在很多具体行政中，行业协会与行政权那剪不断、理还乱的瓜葛始终是一种困扰，不仅削弱行政权力的合法性，更成为饱受民众非议的话柄。

　　国务院的改革努力，主要在于为旧的行业协会的生态“解套”，实质上就是希望剥除行业协会的官僚色彩，打压其官僚习气，确保它与行政架构保持必要的距离。当然，对于形形色色的行业协会来说，这是一个转变其角色的时机，也可能遭遇痛苦的转型。乐观的看法是，如果转型得当，行业协会将借此实现华丽的转身，朝着自治、拥有独立话语权的民间组织转变。进而，在一种分散了的治理框架内，行业协会能够以一种平等的身份参与社会治理，通过利益代言成长为社会新势力。

　　不过，行业协会从行政附属品过渡成行业利益鼓吹者，其带来的新弊端理应被充分认识。需要理解的是，无论行业协会怎样重组，它与行政权的联系都不可能被完全断绝。在改革的名义下，民间社团与行政组织的“纠缠”也可能更隐蔽。对照国办的办法，现职公务员禁止兼职行业协会只是原则规定，尚留下特例许可的政策“活扣”。此外，对于退休公务员兼职行业协会向来缺乏约束。实际上，很多行业协会都聘请退职的高级公务员做领导，其中隐含的行政潜规则暂时还没有规章能够破除。这些技术漏洞，不是单一的新办法可以全部弥补的。

　　除此之外，行政权从行业协会“撤退”，在分散的民众缺乏利益代言人的情况下，这将进一步造成民间组织及民间社会的发展不平衡。这不是杞人忧天，一些事例可作说明。年初，是否取消煤气初装费曾引发一场省内的行政博弈，物价局早已取消初装费，但广东油气商会挟行业利益逆势而上，一度造成部分市的煤气管道安装陷入停滞。最新的案例是，在打的费高昂的情况下，深圳出租车协会仍提出涨价的听证请求，招致恶评如潮。

　　在这些事例中，行业协会的做法不管多么嚣张，其实并不违法。而以价格影响公共政策恰恰是它们参与利益谈判的重要手段。问题仅仅是，在行业协会屡屡发起的利益冲锋前，普通民众、公共利益的代言席上始终空空如也。政府的职能部门，比如物价局，其日常行政可能会顾及一般市民的利益，但其长期效果无法保证。由于民意缺乏有力的表达渠道，更缺乏坚定的利益领袖和扎实的组织架构，单凭不稳定的行政善意，显然无法阻击行业利益的饕餮野心。如此，即便行业协会真能从行政权中解脱，形成的社会治理依旧是失衡的治理，区别只在于换了一套游戏规则，但民众仍旧是心有余而力不足的旁观者。

　　政府退一步，行业协会可能就获得更多自由；政府也需进一步，以公民利益为考虑，优化治理结构中的权力分布。不过，即便历经13年酝酿和广泛讨论的《物权法》，也未能赋予业委会独立法人地位，在利益失衡的格局中业主自治组织名分仍难以落实的现实看，政府在进退之间还见犹豫、尚留不足。