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政府在没有打破垄断的前提下,收缴垄断的国有企业的红利,很可能向这些国有垄断企业发出错误的信号:政府已经默许他们继续享有垄断地位,获取垄断利润
议论已久的国有资本经营预算工作终于将要迈出第一步了。
从理论上说,投资就是为了获利,国有企业的投资者——政府——似乎同样有理由向国有企业收取红利。从这一角度看,以前国有企业向政府上缴利润,具有一定合理性,尽管上缴全部利润未必合适。而1994年之后政府豁免国有企业上缴利润的义务,则不尽合理,尽管当时国有企业也确实没有多少利润。
不过,当政府再度决定可能要求国有企业向自己分红的时候,却需要厘清一个基本问题:为什么要设立国有企业,向国有企业收取红利将意味着什么。
很显然,国有企业是一种十分特殊的企业。政府投资兴建国有企业,乃是一个以市场为基础的经济体中的“例外”。因为,不管是经济学理论、还是过往各国的实践均已证明,国有企业的效率不可能高于私人企业。基于纯粹的经济逻辑,根本不应当设立国有企业。
当然,公共事务不可能完全基于经济逻辑进行治理。假如民众认为——这种认识是对是错且先不管——一些商品和服务对于自己的福利十分重要,而私人企业无法较好地供应,自可通过一定的公共选择程序,允许政府利用公共资金设立国有企业。但推测起来,公众设立这些国有企业,不可能是为了让这些国有企业赚取利润。就筹措财政资金的目的而言,借助民主的程序征税,比设立国有企业再获得红利,要简单直接而有效得多。
因此,国有企业如果持续地获得巨额利润,那很可能说明了:设立这些国有企业是个错误,即使最初没有错,现在也已经错了。合理的对策是将其民营化。或者,最起码,打破政府给予这些国有企业的垄断地位,开放该行业的市场准入,允许私人企业进入。
政府在没有打破垄断的前提下,收缴垄断的国有企业的红利,很可能向这些国有垄断企业发出错误的信号,他们会以为,政府已经默许他们继续享有垄断地位,获取垄断利润。假如确实如此,那显然是一个对公共利益不利的结果。政府分取国有企业的红利,的确有益于公共利益,但是,这种有益,显然不足以抵消垄断所造成的公共利益的损失。
更大的危险在于,红利很可能让相关政府部门倾向于支持这些垄断企业,甚至不惜终结市场开放的进程,让目前的垄断格局永久化。近些年来,有关部门似乎已经具有这样的倾向,诸多政策都在强化垄断。这些政策遭到舆论的强烈批评。而政府收取红利,是不是会给维护垄断的种种做法增加一个借口?如果是这样,那么,整个社会就将继续承担资源利用效率低下的代价。
编制国有资本经营预算,收取国有企业的红利,还可能让政府坠入另一个陷阱。在企业上缴全部利润的时代,国有企业赢利时,政府收取全部利润。反过来,企业出现亏损乃至倒闭时,政府就不得不对其承担无限责任。90年代以来,政府拿出了巨额公共资金为这样的企业的脱困、倒闭埋单。
经过一番淘汰,又适逢经济繁荣,保留下来的国有企业的赢利状况不错。但是,这样的好日子会永远继续下去吗?在建立国有资本经营预算、向国有企业收取红利的时候,政府也必须事先考虑到,这些国有企业的日子未必总是这样好。因此,政府目前分享国有企业现在的利润当然重要,但更重要的似乎是防范未来国有企业再度消耗公共资金。
因此,最好从制度上事先就做出安排:政府只以其既有投资对国有企业承担有限责任。政府已经提出,国有资本经营预算将与公共预算相对独立。但要真正分清政府作为国有企业投资者与公共资金管理者的责任,使政府在国有企业出现经营性困难的时候,不被拖下水,显然需要更严密的制度设计。基本上在现有的国有资本与公共预算之间应当是一个单向通道,也即,国有资本预算中每年应列支一部分作为国有资本的红利,计入公共预算的收入项下。其具体数额应由各级人大来决定。资源垄断性行业的红利比例应当较高。另一方面,国有企业经营所需要的投资则只能通过国有资本经营预算来安排,在现有国有资本规模内自我循环,而不能再指望公共预算。
由于历史原因,中国曾经存在大量国有企业,即便现在,比例也相当大。在此,政府作为公共管理者、作为市场秩序守护人的角色,与政府作为国有资产占有者、作为这些企业大老板的角色之间,不可避免地出现利益冲突。要建立市场体制,政府就必须摆脱这一冲突。因而,面对国有企业红利,政府应当保持清醒。
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