从“牙防组”看基金会黑洞

　　牙基会的违规操作，暴露出我国对基金会的监管存在的很多问题。

　　6月11日上午，卫生部召开例行新闻发布会，公布了牙防组审计结果及处理意见，认为牙防组存在违规认证、主要负责人违规领取补贴、违规开设银行账户等财务管理问题。

　　等款项，使用基金会外汇账户提取外汇，用于牙防组人员出国参加国际学术会议等”的审计结果，牵出了牙防组与中国牙防基金会（牙基会）的密切联系。本应独立、公开的牙基会账户，成了牙防组借机收钱的“白手套”。

　　据《瞭望》新闻周刊进一步调查发现，牙基会存在的利用基金会账户进行违规金融操作、违反《基金会管理条例》等问题，暴露出我国对基金会的监管乏力。在接受本刊记者采访时，民政部民间组织管理局基金会管理处副处长马昕表示，尽管民政部门一直在探索加强对基金会的监管，但监管难到位依然普遍存在。

　　违规操作年检却“基本合格”

　　从审计结果来看，尽管牙基会存在违规金融操作，违反《基金会管理条例》等问题，但是其年度工作报告却被民政部审核为“基本合格”。

　　牙防组是卫生部1998年批准成立的一个非法人组织，2005年违规认证被曝光，2006年被国家认监委叫停口腔保健认证，2007年4月底被撤销。而牙基会则是1994年注册成立的一个具有独立法人资格的民间组织。按说，牙防组的撤销并不会牵连到牙基会，然而事实上，牙防组的遭遇严重影响了牙基会的正常运转，其原因在于两者之间有着千丝万缕的联系。

　　卫生部规划财务司审计处向卫生部提交的《关于全国牙防组财务收支情况的审计报告》，将两者的关系描述为“牙防组利用基金会的账户收款，牙防组与赞助单位签订协议后，单位将赞助等款项汇入基金会账户，然后再由基金会账户转入牙防组账户”。二者形成了“认证的不收钱，收钱的不认证”的各自有利的局面。原本应该独立、公开的基金会账户，成了牙防组借用的平台。

　　同时，牙基会的资金支出也严重违反了《基金会管理条例》的相关规定。

　　本刊记者在牙基会报送给民政部的2005年度工作报告书中发现，该基金会用于工作人员工资福利和行政办公支出占总支出的73.42%，公益事业支出占上年度总收入的17.32%。这与《基金会管理条例》中“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%；基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”的规定内容呈倒挂之势。然而尽管如此，该年度报告仍被民政部基金会管理处审核为“基本合格”。

　　针对牙基会的上述问题，马昕说，2004年以前实施的《基金会管理办法》比较粗线条，“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”的规定是《基金会管理条例》中才有的内容。《基金会管理条例》颁布实施后，民政部门也在探索新的管理办法。2006年初民政部颁布实施了基金会年度检查办法，内容包括：财务会计报告、注册会计师审计报告，开展募捐、接受捐赠、提供资助等活动的情况以及人员和机构的变动情况等。

　　“这些信息公布后，捐赠人、公众和媒体就可以进行监督。”她说，目前民政部门主要是通过年度检查的方式对基金会进行监管，但年检主要看各基金会报送的材料，材料由基金会监事签署意见、业务主管部门初审。

　　“年检报告并不能反映基金会存在的全部问题。”马昕坦承，由于人力和各方面的限制，对基金会的财务及公益活动状况不能进行实时监督，都只是事后审计和检查。而且年度报告书中只有直接的收入和支出总数，不能清楚地反映基金会“钱从哪里来，钱到哪里去”的问题，这也给基金会留下了“打擦边球”的空间。

　　年度工作报告被公开后，牙基会严重违反《基金会管理条例》却仍被审核通过的事实暴露无遗。

　　对此，马昕说，“牙基会的这个问题是比较严重的，但当时考虑到2005年是条例施行的第一年，基金会不可能一下子达到标准，而且不达标的也不止牙基会一个，所以决定给予一定的适应期，因此最后的年检结论是‘基本合格’。”

　　马昕表示，目前正在做2006年的年检，如果问题仍没有纠正，基金会管理处将会对其采取严厉措施。

　　超过半数基金会支出不合规定

　　牙基金违规操作暴露出我国对于基金会管理不严格，特别是基金会财务制度建设不健全的普遍性问题。事实上，许多基金会的支出不符合《基金管理条例》的要求，人员工资与管理费用大大超出其公益活动经费。

　　本刊记者在民政部的网站上查到了84个基金会（包括公募基金会和非公募基金会）的2005年度工作报告，结果发现，超过半数的基金会无法达到上述比例的要求。

　　据粗略统计，在68个公募基金会当中，除去2个新近成立的基金会，只有29个（占43.9%）达到上述要求。不合格的基金会中19个（占28.7%）不但公益事业支出低于上一年总收入的70%，而且工作人员工资福利和行政办公支出超过当年总支出的10%。另外有10个（占15.1%）用于公益事业的支出低于上一年总收入的70%，还有8个（占10%）工作人员工资福利和行政办公支出超过当年总支出的10%。以湖南省教育基金会为例，其用于工资管理的费用就超出公益活动费用近10个百分点。还有的基金会工作人员工资福利和行政办公支出占总支出的比例超过80%。

　　“没钱就无法运作和开发项目，没有项目就带不来捐赠。”马昕分析指出，缺乏有效的募捐手段，使得这些基金会对公益事业支出很难达到上一年总收入70%的指标；而基金会的当务之急又要解决生存问题，所以微薄的资金就不得已转向行政支出，自然也容易超过当年总支出的10%。比如在牙防组权威遭到质疑后，牙基会的工作受到严重影响，2005年募集捐款甚至为零。

　　另外，基金会的收入也不透明。中国关心下一代健康体育基金会的2005年度工作报告显示，其当年接受的捐赠款仅为8208元。但实际流入该基金会的现金却有62万多元，这笔钱被称作“其他与业务活动有关的现金流入”，基本上是各企业交给基金会的管理费，用在了基金会的日常开销上。

　　还有不少基金会全年没有一笔捐赠收入进账。据民政部公布的84家基金会2005年度报告显示，募款数额低于100万元的机构有33家，10万元以下的18家，包括牙基会在内的9家基金会当年捐赠收入为零。

　　但是，根据目前的规定，这样“低位运行”的基金会并不容易退出市场。因为虽然《基金会管理条例》第十六条第二款规定“基金会无力从事公益活动就必须注销”，但目前慈善机构的退出机制还没有得到硬性落实。准确地说，一个基金会即使一年不开展活动，一分钱没募捐到，也照样能生存下去。

　　基金会监管需要加大力度

　　牙基会成了牙防组的“小金库”，两者共同违规再次说明要加大对基金会的信息公布力度，加强对基金会理事会的监督，鼓励非公募基金会的发展等措施，促进基金会事业的稳步健康发展。

　　接受《瞭望》新闻周刊记者采访的有关专业人士指出，要加大基金会监管力度，首先应进一步加大基金会信息公布力度，同时加大对公益支出和捐赠收入的监管力度。如严格明确哪些活动是公益支出，财务报告增加更详细的科目说明等。“以前报告中只有活动的总成本，以后还要在报告中列出具体活动的科目及成本，对重大的项目还要单做一个财务报告。”马昕说。

　　其次，需加强对基金会理事会的监督。牙防组与牙基会组成人员的高度重合，很大程度上影响了牙基会的工作。马昕说：“如何使理事会组成人员更合理？怎样避免和其他组织的利益关联和交易？这些都是今后需要加强的地方。”

　　其三，在严格监管的同时要特别鼓励非公募基金会的发展。马昕介绍，截至2006年底，全国共有基金会1144个，其中大部分是面向公众募捐的公募基金会，非公募基金会约有300家，总体上盘子还不大。非公募基金会的捐赠方是固定的，不能进行募捐活动。鼓励非公募基金会的发展，也有利于财富的第三次分配。

　　此外，鉴于牙防组和牙基会暴露出的问题，政府有关部门也应意识到很多民间组织存在新旧财务制度衔接上存在概念不清、科目设置不合规定、资金管理混乱等问题，主动提高执政水平，加强对民间组织和基金会的管理。比如，太原市加强对民间组织财务制度的规范管理工作，早在去年下半年，就组织《民间非盈利组织会计制度》培训班开班，要求各民间组织建立相关制度、健全财务收支账册，接受有关管理部门抽查。（记者周婷玉 胡梅娟 杨维汉）