如何用经济手段促节能减排

　　【背景】

　　按照《京都议定书》，中国没有减排义务。但是，作为世界第二大碳排放国，中国与任何应对气候变化的战略相关。近日，中国政府明确了加强节能减排工作的重要性和紧迫性，表明了政府在节能减排问题上的决心。

但至今的经验似乎只能表明行政手段的无力和无效，必须辅之于市场机制。

　　我们特别邀请到著名能源经济学家、厦门大学经济学教授、厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强就“如何用经济手段促节能减排”的话题进行了深入探讨，以期为促进我国节能减排提供一些新思路。

　　中国应当建立碳基金吗

　　不少国家通过建立各种CDM基金(简称碳基金)，来支持节能减排项目的开展。现有的碳基金主要由欧洲国家设立，加上世界银行和日本的碳基金作为补充

　　《京都议定书》规定，工业化国家在2008-2012年期间必须减少相当于1990年排放水平5.2%的温室气体排放量；到2012年至少减少50亿吨二氧化碳排放，其中至少25亿吨减排量必须来自减排权交易。清洁发展机制（CDM）机制下，发达国家缔约方提供资金和技术，在发展中国家缔约方假设减排项目，以抵消其减排承诺，是一个双赢机制。

　　在此背景下，不少国家通过建立各种CDM基金(简称碳基金)，来支持节能减排项目的开展。现有的碳基金主要由欧洲国家设立，加上世界银行和日本的碳基金作为补充。从实施效果来看，碳基金对那些已设立基金的国家实现京都议定书的目标产生了不同程度的促进作用。目前，已成交的合同额只占市场需求的10%。碳减排权的价格正在上升，其中蕴含着巨大的商业机会。以现行价格计算，碳减排权对发展中国家和经济转型国家意味着125亿美元的机会。

　　按照《京都议定书》，中国没有减排义务。但是，作为世界第二大碳排放国,中国与任何应对气候变化的战略相关。近日，中国政府明确了加强节能减排工作的极端重要性和紧迫性，表明了政府在节能减排问题上的决心，也就是中国自愿减排。因此，中国的碳基金不仅与CDM项目开发和交易的进一步完善息息相关，而且还担负着节能减排、可持续发展的任务，其意义和运营时间都应当不受《京都议定书》2012年的相关限制。

　　根据CDM交易规则估算，在2012年之前中国的碳交易潜力达数十亿美元，约占全球市场份额的50%。同时，中国的外资环境好、基础设施完善，对实施CDM计划非常有利。

　　从众多国家碳基金的使用效果来看，碳基金对节能减排和可再生能源的发展产生了很大的推动作用，验证了碳基金的有效性和影响力。中国应该学习和借鉴这些经验，建立自己的碳基金，将其作为实现节能减排目标的重要一环。国务院已于2006年8月正式批准建立“中国清洁发展机制基金及其管理中心”，财政部早在2005年10月便成立了基金筹建办公室，开展了一系列的筹建工作。

　　结合CDM的市场现状和国外碳基金的运行经验，建立中国碳基金的目的应为：保证碳融资有利于中国的可持续性发展；帮助在中国建立、保持和扩大碳减排的国际市场；进一步提高中国从新生的减排市场获益的能力；为有意出售交易证书的中国企业提供服务。同时，碳基金还要能促进节能减排技术的研究与开发，加速节能减排技术的商业化，达到促进节能产业化和可再生能源规模化的发展目的。

　　从碳基金的设立和管理上看，结合国外碳基金融资方式的优点，目前中国碳基金可采用政府出资设立、其他相关机构(如国际金融机构)参与的方式，逐步引进市场机制。目前，应当保证政府在基金份额中的多数地位，以保持政府对基金政策的主导作用。另外，除了基金的初始投入，政府在未来还可以通过征收税费的方式获得持续的资金供给。

　　从国外碳基金运营管理情况来看，中国的基金管理模式可以在政府和企业模式中总结经验，设计一种符合国情的基金管理模式。这种管理模式应该是一种既能利用政府部门的宏观调控作用和政府管理人员较强的把握和执行政策的能力，又能发挥专业人士的相关专业知识和管理特长的模式，采用由政府设立政府管理的事业单位模式，并适当吸收专业人士协助政府进行管理。

　　靠行政手段还是市场机制

　　由于环保部门掌握着排污权的分配指标和交易方式，在市场规则完全建立起来之前，交易缺乏透明性为权力寻租提供了可能。有些企业买不到排污权就转向环保部门公关，有些企业则干脆不“买”，直接进行政府部门公关

　　中国的节能减排主要依靠行政手段。但是，至今的经验似乎只能表明行政手段的无力和无效，必须辅之于市场机制。

　　污染排放权交易就是一种有效的基于市场的减排经济手段。随着全球变暖趋势加剧以及国内高耗能、高污染产业迅速发展，中国节能减排形势日趋严峻，压力与日俱增，推进排污权交易对中国有着重要的现实意义。

　　推广排污权交易的最重要动力来自于它对资源优化配置与节省成本的有效性。从目前国际上比较通行的碳排放交易机制(CDM)来看，无论在理论上还是实践中，排污的产权化和排污交易市场对减排都有巨大的、可持续的促进作用。

　　由于减排有外部性，减排手段必须有利于促进公平与效益的统一。经济学的公平原则有两个：纵向公平和横向公平。

　　采用行政手段分配减排费用，企业将承受很大的、横向不平等的财政负担，可能使新建、改建或扩建企业承受的治理责任超出正常水平。企业通过产品溢价来弥补减排成本的增加，又会造成纵向不公现象。而排污权交易可以利用初始减排责任的分配来影响排污权的初始分配，同时不会增加用于节能技术的开支，所以提供了同时实现效益和公平的机会。由于排污权交易市场是竞争和开放的，任何企业都可以进入市场，所以排污权交易还给非排放者提供了参与的机会，提供了商业运作的空间，使得环境经济手段所作用的对象具有相同的待遇和平等竞争的权利。

　　传统的行政手段是对一个地方或一个区域的主要污染物减排设立一个总体目标，通过行政命令让每个企业减排若干量。要达到总体目标，要求所有企业都能如期按量完成。排污权交易可以更灵活、更快地达到减排目标。在排放总量控制系统中，允许排污权在各排放厂商间进行重新分配，可以使减排较容易的企业较多地减少排放；而对那些减排相对困难的企业，可以有一个逐渐改进的过程，同时还能实现总体排放目标。与传统的减排行政手段相比，更容易实现排放总量的控制，从而加速整个区域环境达标的进程。

　　排污权交易的另一个重要作用是降低减排过程中的寻租。在排污权交易的实施过程中，环保管理部门只确定排污权总量和进行监督，不参与具体交易，这样就能部分有效地避免寻租情况的产生。

　　尽管排污权交易有种种好处，在国际上尤其在发达国家也取得了相当的成功，但至今在中国仍处在探索阶段。试点的经验提出了很多难题。交易少的原因常常不是没有买方，而是卖方太少。例如，目前二氧化硫排污权交易基本上是在电力行业之间进行。企业多为国企，新建和扩建的愿望强烈，即使有剩余排污指标，也不愿意出售，而是希望留着自己用。

　　由于环保部门掌握着排污权的分配指标和交易方式，在市场规则完全建立起来之前，交易缺乏透明性为权力寻租提供了可能。有些企业买不到排污权就转向环保部门公关，有些企业则干脆不“买”，直接进行政府部门公关。相比之下，公关的成本比从市场上购买排污指标的成本要低得多。

　　应当说，排污权交易是最具市场化特征的控制环境质量的工具，与其他减排手段相比，具有更大的灵活性，还具有节约成本、有利于达到减排标准、能够缓和环境与经济之间的矛盾等优点。当然，排污权交易也没有想像中那么容易，它需要相应的市场规则、有效的污染核算和监督。目前，可以先从一些比较重要的污染物开始，逐步建立交易市场。

　　合同能源管理能否替代传统管理

　　能源服务公司的核心任务是寻找和发现客户，并运用已被实践证明是成熟和没有风险的技术来解决客户的难题

　　传统的能源管理和节能改造项目主要是由企业通过投资提高能源利用效率。合同能源管理则要求能源服务公司与客户签订技术和能源管理服务合同后，负责融资并承担技术和财务风险，为客户实施和管理节能项目，在合同期内按合同规定与客户分享节能效益。

　　能源服务公司的核心任务是寻找和发现客户，并运用已被实践证明是成熟和没有风险的技术来解决客户的难题。与传统节能公司的很大区别在于，能源服务公司主要在客户的现有设施中寻找、开发节能减排项目，而不是开发和推广新技术。除了进行项目设计、运行和管理，对项目进行节能监测和节能确认以外，能源服务公司还要筹集项目资金，从用户的能源成本节约所形成的财务盈利中收回初始项目投资，并使自己获得利润。因此，它必须具有融资、交易、项目管理和风险控制等方面的知识和能力。

　　合同能源管理模式代表了一个社会化服务理念，它可以解决客户开展节能项目所缺的资金、技术、人员及时间等问题，让客户把更多精力集中在主营业务的发展。能源服务公司提供的一系列服务，可以形成节能项目的效益保障机制，提高效率、降低成本、促进产业化。

　　合同能源管理模式只是节能减排的一种方式，而不是节能减排的全部。因为，它的优点也常常是它的不足。合同能源管理模式是以双赢为前提，为节能减排提供了可贵的动力。但是，节能减排的社会效益具有外部性，节能减排项目必须能保证盈利，因此，合同能源管理项目的技术风险必须趋于零，这一要求不利于新节能减排技术的推广。同样，为了保证盈利，合同能源管理模式不能有融资风险，通常那些节能减排社会效益高但投资回报低的项目不会入选。

　　政府应当从各方面给能源服务公司以政策上和财政上的帮助。例如为能源服务公司提供担保或短缺补贴，使其克服初创时期从资本市场中筹措资金的困难。

　　创新融资模式有多难

　　在节能减排项目融资领域中，除了传统的政府财政投入和国有银行融资，还有无政府参与的股本融资和租赁融资等新的融资形式

　　节能减排项目具有很强的社会效益，但在开发初期投资大，即期经济效益不确定。因此，投资存在一定风险。

　　目前，节能减排项目资金主要来源于政府推进的示范工程和企业自筹资金，点多面少，资金量小，项目效果不尽人意。在参与节能减排项目融资方面，银行态度并不积极。

　　此外，银行对节能减排项目的服务仅仅依靠传统的贷款模式，服务能力和水平比较低，缺乏必要的融资工具和金融产品，对节能减排项目发放贷款客观上又存在着不能形成规模经济和信息不对称问题。与其他项目相比，节能项目需要的每笔贷款数额不大，这导致银行贷款单位经营成本及监督费用上升。

　　为规避经营风险和降低经营成本，银行常常作出不对节能减排项目融资的选择。

　　目前，在节能减排项目融资领域中，除了传统的政府财政投入和国有银行融资，还有无政府参与的股本融资和租赁融资等新的融资形式。

　　实施节能减排的企业对项目的盈利能力进行分析后，可以出让股权的方式募集资金。例如，通过发行股票来募集资金，交由专业人士组成的项目管理机构运作，将资金分散投资于不同项目,投资收益按出资额分成。这种方式可将众多小额资金汇集成巨额资本，集中社会闲散资金转化为生产资本，使广大中小投资者能够参与节能减排项目的投资,分享相应的投资利益。同时，投资活动由对节能减排投资有专门知识和经验的专业人士负责，并且通常是进行组合投资，因此能规避某些投资风险。

　　上述方式可以完全依靠市场来募集资金。缺点在于投资方很难获取相应信息，寻找到合适的投资项目。一方面，由于节能项目牵涉面广、工作量大、耗时长、难度高、专业化程度强，投资人对项目的了解成本也会较高；另一方面，存在节能减排项目融资的信息不对称，投资人缺乏低成本获取项目技术经济信息的渠道，也很难获得有效的信息来分辨项目的好坏。另外，国内现行法律的一些规定对推行这种方式也很不利。

　　目前，租赁融资在国际资本市场上是仅次于贷款的第二大融资方式,在中国是仅次于外商直接投资和对外借款的第三大利用外资方式。随着中国市场经济体制的逐步建立和完善，企业融资渠道和交易方式呈现多元化、多样化趋势，以节能设备租赁和节能项目融资租赁为主要目的的现代租赁业务已经出现，并为许多企业认同和采用。

　　节能减排目标的实施需要大量资金，而资金不足、融资难可能是节能减排的最主要障碍。实施节能减排项目，需要结合现实条件,提供新的资金供应渠道，设计科学合理的融资模式，充分利用社会资金，建立多元化的投资主体。这就需要推广一些新的融资模式，如合同能源管理、节能基金、担保基金，来保证节能减排的资金需求。

　　是否要为节能减排建立担保基金

　　节能减排基金主要以政府为主导，通过相应能源税收、环保收入、财政拨款和基金运作获取收益，采用提供专项贷款和赠款的方式，对实施的节能减排项目进行全部或部分支持

　　在中国，尽管目前涉及节能减排活动的各种基金很多，但真正专业的节能减排基金则凤毛麟角。财政部今年成立的碳基金是支持中国应对气候变化的活动、促进可持续发展的一个专业节能减排基金。据透露，国家有可能设立节能减排奖励基金，以鼓励有助于节能减排的行动者。此外，一些地方政府也开始设立节能减排基金，如今年沈阳市政府第八次常务会议决定，市政府投资１亿元建立节能减排基金。总之，在中国，节能减排基金才刚刚起步。

　　以政府为主导

　　节能减排基金主要以政府为主导，通过相应能源税收、环保收入、财政拨款和基金运作获取收益，采用提供专项贷款和赠款的方式，对实施的节能减排项目进行全部或部分支持。国际经验说明，节能减排基金可以对节能减排和可再生能源的发展产生很大的推动作用。有了节能减排基金的支持，第三方中介机构在节能减排工作中才有积极性。并且，正是因为有了节能减排基金支持的现金补贴、减免税、贷款抵押等措施，才有效地调动了生产商生产节能减排设备的积极性以及市场主体购买、使用节能减排设备的积极性。

　　节能减排基金是推动节能减排项目开发的专业融资机构，一般拥有一批专业高素质、有丰富经验的节能减排项目开发人员，以及相当的节能减排项目运作能力和相对充沛的资金来源。节能减排基金还可以配合政府的政策和资源，提高节能减排项目的建设效率和基金资金的使用效率。

　　一般来说，在实施节能减排项目初期，所需资金主要通过企业自有资金解决。但是，企业的发展本身对资金的需求很大，企业自身已经难以解决资金缺口，节能减排通常不是优先项目，因此有效的节能减排需要外部资金支持。由于节能减排项目效益的不确定性和外部性，目前国内节能减排项目难以提供商业贷款要求的抵押品或有效担保。另一方面，银行对节能减排技术和节能减排项目不熟悉，考虑到贷款的风险性及安全性，也难以实施信贷业务。

　　担保费标准是关键

　　因此，还需要建立相应的节能减排担保基金，通过相关担保计划实施机构运作，为担保对象，即实施节能减排的企业向商业银行申请贷款提供信用担保。节能减排担保基金的存在可以增加实施节能减排的企业获得商业贷款的机会，克服融资障碍，同时还能鼓励和推动金融机构对节能减排的评估和参与节能减排投资。节能减排担保基金还可以促进节能减排事业的发展壮大，加速可持续发展的节能减排服务产业的形成。但是，节能减排担保基金毕竟不直接提供资金，还需要与银行等相关金融机构合作，方能发挥效力。

　　国际经验表明，节能减排担保基金在运行过程中可能出现许多问题。最主要的问题是，为节能减排项目贷款作担保要承担很大的风险，相应的担保费用也就很高。担保基金本身也需要盈利、生存与发展，所以根据风险要对贷款担保收取担保费用。担保费用与风险成正比，基本原则是，担保费的平均水平应尽可能地弥补所有的交易成本、综合管理费用和净呆账损失。但是，如果保费过高，除了会加大节能减排企业的融资成本，也会增加开发市场的难度，限制担保基金的支持作用。因此，应从节能减排项目效益的不确定性和外部性着手，多方面考虑，兼顾各方利益，尽量降低节能减排项目的风险，确定一个合适的担保收费标准。政府可以在其中起很大作用，例如制定节能政策、环境标准，以及进行监管。

　　风险评估不可缺

　　实施节能减排项目本身存在着较多的风险因素。而且，很多为节能减排项目提供的担保属于信誉担保，因而也就具有了很高的风险。节能减排担保基金不仅要监控节能减排项目可能出现的财务、项目风险，而且要协助企业规避因实施节能减排项目而出现的风险，才能真正达到防范贷款风险的目的。这需要节能减排担保基金设立专门部门，进行节能减排项目担保业务的风险评估和控制，加强担保业务的风险管理，减少贷款担保的违约损失。为降低风险，要控制担保期限和初始阶段贷款担保比例，这样，节能减排担保基金还可以利用有限的担保资金支持更多急需资金的新兴或潜在的节能减排项目。节能减排担保基金的形成，将为实施节能减排项目扩大融资渠道，加速可持续发展的节能减排服务产业形成。

　　节能减排项目需要投入。开发性融资需要政府的积极参与以降低开发融资的风险，需要发挥政府和国有银行参与支持节能减排的积极性。未来节能减排项目的开发还需要推向市场，通过市场机制的调节功能来完成资源配置。国际上最新出现的各种节能减排项目融资方式，对我国节能减排事业的发展都有重要的参考意义。我们应基于自身国情，探索适合我国经济情况的节能减排项目投融资机制。