执法形象的改善及难以改善

　　对政府想辙改善执法形象，媒体报道“责本位”取代“权本位”之类，容我说句实话，很少有人会理会。就执法形象改善而言，一部分机构会好起来，另一部分则很难。

　　——鲁宁（媒体评论员）

　　《人民日报》8月13日发表长文，介绍国内30个省级行政区及国务院下辖数十个部委“公示权力清单、创造考评机制、严格责任追究——行政执法‘责本位’取代‘权本位’”。

　　行政执法形象不彰，社会评价低，冲突、伤人现象时有发生，人们早持见怪不怪之态度。因而，社会层面和民众心理，对政府想辙改善执法形象，媒体报道“此位”取代“彼位”之类，容我说句大实话，很少有人会理会。从新闻传播效度出发，这件事似乎不值得费笔墨进行讨论。

　　但这件事在我眼里确有一定评论价值，关键是分析判断的角度选取。我选取的角度是，一部分行政执法部门的形象通过诸如“转位”之类的持续努力，会有逐步的好转；另一部分行政执法部门的形象即便依赖“转位”，仍然是难以改善的。社会是否需要存在这类执法部门和执法内容，本身就是个大问题。

　　通过“转位”之类的努力，尤其是针对执法者实施执法责任追究一条，不必指望切实得到贯彻——只须得到部分贯彻，那么，“凭心情自由裁量”、“同案异罚”、“以费代罚”、“保护费”、“信息费”、“罚没物品保管费”之恶习，必呈相应减少状。这种减少，将作用于海关、检验检疫、质监、环保等部门，促使执法形象有明显改善，但不大可能促进工商、税务、市容环卫、城管等部门执法形象的较明显改善。

　　何以如此：前一类部门，执法对象一般以社会法人居多，而且这类法人自身较规范者的比例呈逐年提高态势。因此，海关之类的执法部门需要就具体的执法内容、处罚等事项，从注重程序正义开始规范……否则，执法对象也懂法，且执法者事先公示有“执法权力清单”，执法机构及执法人员还敢胡来，眼下基本上一告一个准。

　　而工商、税务、市容环卫、城管等部门的执法形象要改善就难了。因为这类部门的执法对象既有社会法人，还有更多的自然人，譬如小商小贩等。这类执法对象，因为主要由自然人构成，执法者与执法对象之间无论是社会地位、文化程度、对法律的了解、对程序正义的计较，被执法者均处于绝对的劣势地位。故而，人们常见在街头粗暴驱赶执法对象或随意收缴查扣罚没执法对象财物者，通常都属这类机构的执法人员。社会争议最大的也是这类机构的此类执法者。

　　此外，同为行政执法，海关、检验检疫之类，专业技术要求高，人员专业素质也相应高；市容环卫、城管等专业要求低，队伍人员也鱼龙混杂。问题最大的，且属不可调和的是城管。城管数百项执法权力均系其他执法部门让渡所得。虽说《行政处罚法》第十六条，针对城管本身就属“非法机构”的尴尬，允许政府将其他部门的执法权让渡给城管。但随之而来的荒唐是，中国的城管部门成为全球唯一的行政管理权与行政执法权相互分离的执法机构。

　　比如，工商、环境、卫生、规划等多个领域之行政管理，均要求执法者须精通相关专业知识和法律知识，作出处罚才比较专业，比较为执法对象所接受。可是，城管执法队伍几乎没有专业背景，由于处罚权与管理权分离，城管与被执法对象的关系天生就是冤家。城管城管，重在一个“管”——服务与规范。你既不事先规范我，也不服务我，光处罚我，就算你的处罚过程很文明，我也照样不服。因为依现代行政法制管理权与处罚权同授原则，你自身就是违背现代法制文明的“非驴非马”的怪胎！

　　毫无疑义，对政府执法形象伤害最大的就是所谓的城管执法。就执法形象之改善，一部分机构会好起来，一部分很难，另一部分，譬如城管，几乎没有改善之可能。