打击“高考移民”不应损害公民受教育权

　　日前，北京义派律师事务所律师王振宇等几十名知名执业律师致函国家教育部，就教育部与公安部于２００５年联合作出的《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》（教学厅［２００５］１３号，以下简称《通知》）提出质询。

　　王振宇律师等针对此《通知》提出的建议和要求是：请教育部对《通知》进行合法性论证、合理性调研；请教育部就非“高考移民”的子女高考报名困境给出解决方案；尽快对各地高考报名政策进行调整。

　　教育部和公安部于两年前作出的那份事关“打击高考移民”的《通知》指出：“近年来，部分考生在普通高校招生全国统一考试报名前利用省际间录取分数线差异，通过办理非正常户口迁移手续，在分数线较低的省份获取报考资格和较多的录取机会，这些考生绝大多数未在户口迁入地实际居住和接受高中教育。”

　　《通知》第三条称：“各省级招生委员会要切实加强本地高考考生报名资格审查工作。要根据本地实际，完善户籍学籍双认定、高中学籍电子注册、居民身份证核查、报名资格公示等各种行之有效的高考考生报名资格审查办法。对边远地区和高考录取分数线通常较低、高考移民现象较易出现的地区，要在高考报名工作开始前，联合相关部门加强对考生情况的审查。对于持有外地公安机关签发的居民身份证的考生要重点核查，发现问题及时处理。对于凭虚假材料报名、在不同省份重复报名或通过办理非正常户口迁移手续后报名的考生，一经查实，应按照有关规定取消其考试或录取资格，已经入学的应取消其学籍。对组织或参与高考移民活动以及为伪造中学学籍档案等行为提供便利的教育行政部门、学校及其他教育系统的人员，要一律予以党纪政纪处理，触犯法律的要移送司法机关依法处理。”

　　王振宇等律师在建议函中认为，两部门的这个《通知》有违上位法之嫌：

　　首先，教育部无权对公民基本权利作出解释与限制。通知以“非正常户口迁移”一说对“高考移民”作了模糊界定，进而对“户籍学籍双认定”的高考报名标准做了更加严格的解释。这种以区分公民户口迁移正常与否、给公民受教育权增加前置条件来解决“高考移民”问题的方法，实际上是对公民的宪法权利进行了重新解释与限定。我国宪法从来没有过授权让作为国务院部委的教育部来行使解释宪法的权力。同时，教育部又授权各省级招生委员会制定标准以认定考生报名资格——将自身本不拥有的解释宪法的权利授权给了省级招生委员会，使得违宪后果得以扩大。

　　其次，《通知》剥夺了一部分公民受教育权、破坏了社会主义法制的统一和尊严。《中华人民共和国宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《中华人民共和国教育法》第九条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”《通知》在全国实施的结果是，大量符合户口迁移条件的公民一方面依法办理了户口迁移手续，另一方面却被剥夺了受教育权利，使得我国法律之间产生了冲突、不同政府部门之间政策产生了冲突，危害了社会主义法律尊严、破坏了政府信用。

　　律师函认为，教学厅［２００５］１３号文件已经落后于时代的发展。如果说１９７７年恢复高考当时，肇始于计划经济时期的以户籍为基础分配教育资源、分配受教育机会与权利的制度尚有一定合理性的话，改革开放以后随着市场经济在我国的确立，这种合理性已经逐渐丧失，现行的高考报名审查制度已经落后于时代的发展，成为阻碍人才流动、阻止市场经济发展、影响社会和谐稳定的重要因素。《通知》不仅以“户籍”为基础来分配受教育机会，而且对何谓“正常户口迁移”作了限制，进一步扩大了其弊端。

　　市场经济的基础之一就是要素自由流动，只有资源自由流动才能够实现其最佳配置。我国正在进行户籍体制改革，各地已经纷纷出台并实施户籍改革方案，改革的方向就是逐步取消户口迁移限制，使公共政策与户籍脱钩。

　　在此背景下，《通知》授权地方教育部门制定户籍学籍双认定的高考具体审核条件。这无疑是阻碍了公民的迁徙，给人才自由流动造成了障碍。

　　该律师函强调，教学厅［２００５］１３号文件带来的下述现实问题亟待解决：

　　随着《通知》在全国的落实，各地打击、限制“高考移民”的过程中，使得原本为响应各地引进人才号召而形成的流动人口，其子女在高考竞争中处于不利地位；有些人高考无门；有些人被迫造假。

　　由于教改，各地教材不一、教学进度不一，已经随父母到外地学习、户口在本地的学生，为符合“双认定”，或不得不返回本地学习一定的时间以取得本地学籍，或争取在学籍所在地落下户籍（又有可能不能满足落户时间的要求）。如此种种，如何能够安心学习？以外地的教学水平回当地考试，如何能够与当地的考生处于一个竞争起跑线上？

　　更有甚者，有些考生由于户籍与学籍分别在两地，学籍就户籍或者户籍就学籍，都无法满足当地的“双认定”，若想参加高考，除了造假别无选择！

　　律师函分析道，“高考移民”是“理性人”趋利避害的结果：只要存在与户籍挂钩的不公平的教育资源分配模式，就无法避免公民从户籍方面为自己谋取利益。这是社会转型时期所出现的特殊现象，它反映出我国与户籍挂钩的高考制度本身存在一定的弊端，反映出人口流动加剧的当代人们对户籍制度的无奈。“高考移民”固然造成了一定程度的竞争的不公平，但打击“高考移民”的政策若无宪法依据、不充分评估其利弊得失，却剥夺了一部分人的宪法权利。若说“高考移民”带来的是起跑线的不同，但至少还允许运动员进考场；而目前以不当政策打击“高考移民”的方法却实际上禁止了一部分人走进赛场！权衡利弊，孰得孰失！中华人民共和国宪法第十九条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。” 政策反复、政策脱节、政策冲突、政策缺失的后果由我们祖国的未来来承担，是不负责任的。