“廉租房新政”能否破高房价困局

　　背景

　　近日，国家出台《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（简称“24号文件”），提出加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。

　　外界将“24号文件”出台及其后召开的全国城市住房工作会议，称为中国第三次住房改革，住房保障被提到前所未有的高度，中国住房制度改革也开始力求扭转“重市场轻保障”失衡局面。而廉租房制度的建设和完善被作为此番改革的重要突破口，无论是“24号文件”，还是全国城市住房工作会议，都对廉租房制度建设提出了具体的改革措施和目标。

　　在这一被寄予厚望的“廉租房新政”之下，中国楼市将会发生怎样的变化？此番变革能否顺利实施并打破楼市的高房价困局？要避免“廉租房新政”纸上谈兵，地方政府如何进一步创新落实？监管部门还需作哪些努力？就此种种问题，本报记者专访了北京市华远集团总裁任志强、中星营销机构执行总经理刘承健、上海易居房地产研究所发展研究所所长李战军、佑威房地产研究中心主任薛建雄。

　　按下葫芦起了瓢——

　　“夹心层”住房难凸显

　　“24号文件”出台后，争论更多的不再是低收入家庭住房难题，而是那些自认为无法享受政府保障性住房的“夹心层”群体。他们认为，低收入家庭的住房政府买单了，高收入家庭房子品质越来越高了，而他们的住房梦却更远了

　　任志强：“24号文件”的出台与住房工作会议的召开，奠定了中国住房保障体系建立的基础。配套文件的相继出台，从资本、土地、资格、条件等多个方面，给中国城镇的低收入家庭吃了一颗定心丸，让公民的居住权利得到了保证。毫无疑问这是件大快人心、深解民意的大好事。多年的争论之后，一手市场硬、一手保障软的问题终于有了结论，是政府归位并下大力气开始建立保障性住房体系的时候了。

　　但是，“24号文件”出台后，争论更多的不再是低收入家庭住房难题，而是那些自认为无法享受政府保障性住房的“夹心层”群体（指被排在低收入者住房保障体系之外，又暂时无力购买商品房的工薪人群）。他们认为，低收入家庭的住房政府买单了，高收入家庭房子品质越来越高了，而他们的住房梦却更远了。

　　全世界各个国家在解决住房问题中都会遇到同样的问题，即市场解决了大多数中等以上收入家庭的住房，国家的社会保障体系解决了低收入家庭的住房。“夹心层”则各国政府分别用不同的方式给以帮助，让“夹心层”以自己为主、国家帮助或社会帮助为辅而解决住房问题。我国在刚刚建立的住房保障制度中也许还没来得及考虑“夹心层”的问题，但就住房体系建设而言，这却是不可忽视的一大群体。

　　薛建雄：事实上，西欧很多国家的人口密度并不比我们低，但他们的房价收入比却很低，主要原因就是他们已经建立了一套完善的、解决住房问题的制度体系。我国在没有建立合理完善的住房制度体系之前，就过早地扩大银行对住房的贷款，使住房担负起居住与投资的两种功能，却没有建立起合理的税收调节机制，导致了房价暴涨。韩国在2000年以前，房产消费基本上不能贷款，房价也非常平稳低廉。亚洲金融风暴后，韩国改革金融体系，放开房产消费贷款业务，房价就暴涨不止，同样是因为没有建议一套税收机制，对投资收益进入合理的控制。

　　只有建立了包括针对低收入者的廉租房制度，以及针对高收入者、房产投资者在内的税收调节制度，才可能建立房产的市场的良性循环，才能让低收入者、中产阶层、富人各得其所。

　　差之毫厘，失之千里——

　　政策细节待完善

　　“24号文件”对廉租住房建设资金来源指明了五条渠道。表面上看，廉租住房建设资金的来源的问题已获解决，但实际上这五条渠道并不畅通。渠道的建设，直接关系到各地廉租住房建设的开展和政策的落实

　　李战军：“24号文件”对廉租住房建设资金来源指明了五条渠道。

　　第一个渠道，“意见”要求是由地方财力予以支持，但在资金来源要求上并没有量和结构的明确安排，弹性较大。实际上，近年来从房地产开发环节和流通环节产生的新税源不少，建议来自于房地产业和市场上的税收，各地按比例拿出一部分，专项用于廉租住房的开发建设、市场收购和货币租金补贴。

　　第二个渠道，“意见”要求由各地公积金通过管理产生的净收益拿出相当一部分直接用于廉租住房的投资。由于公积金净收益从法理上讲是归属于全体公积金缴交者个人账户的，而不是向养老金那样归属社会统筹账户，因此在不经过权益所有人同意的情况，政府是无权动用该项资金的。如果动用了，可以肯定政府将陷入民事诉讼纠纷。这部分钱实际上是很难动用的。

　　第三个渠道，“意见”要求将廉租住房的租金收益用于廉租住房的投资。这部分钱实际上是不存在的。因为廉租住房的租金是一种福利性的租金，其租金收益并不能满足廉租住房的简单再生产即日常维修管理的需要。非但不能满足需要，政府还需对廉租住房的日常维修管理进行资金的追加投入。惟如此，才能使廉租住房的物业维持在较好的可持续使用状态。如果动用了廉租住房的租金收益，直接的结果是廉租住房物业状况在不太长的时间里迅速恶化。

　　第四个渠道，“意见”要求是将各地土地转让收益的10%用于廉租住房的投资。这一条能够做到，但将直接导致各地土地转让金的提高即地价的上升，从而使各地房价又有了新的上涨动力。由于有了这一条规定，也可能使各地在执行中自觉不自觉地减少地方财力应该对廉租住房的支撑。

　　第五个渠道，“意见”要求中央财政对各地特别是中西部地区的转移支付，用于各地的廉租住房的建设。这一要求也过于笼统，弹性较大，难以有效监督。

　　刘承健：政府要牵头公共住房建设，还有很多事情要做：需要多样灵活的补贴政策来配套：如砖头补贴、人头补贴、房东补贴、税收优惠、对无经济能力的租金援助等等；需要立法，形成法律框架，而不是应一时之需，地方政府依法实施，低收入人群享受法定的保障权利；需要将廉租房分插到各区域内，不能过度集中，防止贫民窟的出现；吸收社会资金和多种资源来共同参与公共住房建设，多种模式来发展公共住房。

　　鱼和熊掌如何兼得——

　　“公平与效率”需平衡

　　发展经济要用钱，社会保障也要用钱，这就要有个合理分配的平衡问题。发展经济要用地，地可以生钱，社会保障也要用地，但地不生钱，还要财政拿钱进行转移支付。缺少了迅速回笼资金的土地，加大了财政的支出，两者之间孰重孰轻成为了平衡中的考验

　　任志强：从国家财政到地方财政的整体支出比例之中都可以明显看出，尽管近两年用于社会保障的支出比例在不断加大，并且在原来较低的基础上出现了高增长，但用于发展经济的支出仍然占绝对性的比重。一直以来，GDP指标的攀比调动了地方政府发展经济的积极性，并让更多的官员靠GDP的增长升了官。这种惯性作用至今仍在推动着地方政府勇往直前。

　　另一方面，高地价既是政府预算外支出的重要来源，也是向低收入家庭实施保障措施的重要资金来源。

　　因为，当总的用地指标不变时，拿出更多的土地用于保障性住房的用途，就必然使商品房建设的可用地数量减少。在本来就供不应求的局面之下，减少商品房的土地供给又必然进一步推高了土地的价格，转而变成了推高房价的因素，这就让有限的土地指标需要在三个对立的目标中求平衡——一是商品房建设用地与保障性住房用地中的平衡；二是减少商品房用地的资金来源与地价之间的平衡；三是高地价与低房价之间的平衡。

　　也许出路在于增加各种用途土地的供给量，然而这种增加土地供给量的权力并不在地方政府的手中。

　　刘承健：住房保障体系应该纳入社会保障体系内统一考虑。中国人“买房子、讨老婆、生孩子”观念根深蒂固，买房子的需求如此强烈，和社会保障的不够完善密切相关，人们普遍存在后顾之忧，所以不论生活多么艰苦也要买房子。如果医疗、就业等其他社会保障体系能和住房保障体系同时推进，这必然有助于加快住房保障体系建设。

　　皮之不存，毛将焉附——

　　租赁市场缺失逼高房价

　　完善的住房保障体系，依附于一个完善的租赁市场。但是，目前我们的租赁市场却处于混乱状态，基本缺失。租赁市场的缺失逼着所有人都必须去买房，这难道不是推动房价上涨的原因吗？

　　任志强：完善住房保障体系，需平衡市场中的租赁价格，要有一个具有规模和稳定性的租赁市场。目前仅靠个人购房向市场提供租房的方式是不完全具备租赁市场化条件的。而全国城镇中这一数量的比重只占约2%的水平，根本无能力形成市场化。同时个人产权的租房有极大的不稳定性，租金、租赁期限等，都会随产权人个人意愿产生随意性，不是制度中应依靠的对象。

　　租赁市场的建立要有可长期持有物业的资金来源，许多国家是用各种基金（包括公募和私募），也有的靠国家强制性低息或无息长期信贷。总之，应有可以用市场化建立成规模的租赁住房的金融条件，以保证开发企业不是必须将房子立即卖掉以回收资金。

　　目前，国家在大量出台限制外资进入房地产业的政策，岂不知大量的境外机构资金多数是以建立租赁市场、较长期持有物业的一种资金，恰恰可以弥补我国现行金融市场的缺陷，可以充分利用这些资金以建立中国的租赁性市场，并从高端逐步向低端过渡。而目前的政策却在担心投资者会炒高房价和获得利润的同时，把孩子连同脏水一起倒掉了，让更多的人失去了租赁住房的机会和在中国建立租赁市场的机会。

　　政府亦可以采用贴租的方式培育租赁市场。如天津市政府就试点了按市场价包租房子、再贴息将住房租给特定的专业人才人群，解决对专业人才的吸引问题。如将70年出让金一次补交的土地租用方式，改为免出让金，按年收取租金或降低出让金标准的方式，降低土地首期投入的成本，换取政府限租的权利，让这部分土地首期投入的成本转换成市场中的贴租。如发行低息债券专门用于建设租赁性住房。

　　这种可长期租赁住房的建立会改变人们的消费预期，成为市场中供求关系紧张中的缓冲器，也会起到平衡与调节房价的作用。当市场房价过高时，更多人会选择租赁。当租赁价格过高时，则更多人会选择购买。而在今天的中国市场中，人们不但少了一种选择的机会，政府也少了一项调控房价的工具，多了的是夹心层的抱怨。

　　薛建雄：据我了解，上海等一些地方政府已经在研究政策，支持开发商等民间机构自已持有房屋，通过长期收租来获得利润。加上政府通过70/90控制户型，以增加未来房源的供应套数，达到解决我国人多地少的资源紧缺问题，并控制购房总价。