《行政强制法》“二读”　廓清行政权力界限

　　本报记者　陈善哲　深圳报道

　　“《行政强制法》在规范行政机关的行政强制行为的同时，另外一个重要功能是保障公民的权利免受侵害”。

　　10月24日，全国人大常委会第三十次会议再次审议了《行政强制法》草案。

　　行政强制、行政处罚和行政许可被认为是主要的三种政府行政行为，因此《行政强制法》与《行政处罚法》、《行政许可法》并称为规范政府行为的立法三部曲。

　　《处罚法》和《许可法》已于近年陆续通过立法，余下的《强制法》理所当然地吸引外界瞩目。

　　早在2005年的12月24日，《强制法》草案首次提交全国人大常委会审议，此次审议时间相差近两年，行政法学界权威、国家行政学院法学部教授应松年毫不讳言“时间太长了”。

　　立法进程的梗阻，是因为虽然《行政强制法》的目的在于规范政府的行政强制行为，从而保障公民的人身和财产权利。但如果制度设计不当，将强化政府固有的权力和手段，反而会伤害公民的基本权益。

　　规范行政强制行为

　　在2005年底首次提交全国人大常委会审议后，曾经有行政法学界的权威学者对本报记者乐观地表示，《行政强制法》立法进程顺利，如果立法机关的“三读”程序顺利，那么极有可能在2007年的上半年就被通过。

　　现实的情况是，强制法草案稿在日前刚被提交二审，在应松年看来，强制法很有可能在今年通过不了，“要等明年”。

　　全国人大法工委副主任信春鹰曾经介绍说，全国人大法工委从1999年3月份就开始行政强制法的起草工作，并于2003年形成了行政强制法的征求意见稿。

　　国内的行政法学界一直聚焦于行政强制法的立法过程。中国政法大学副校长马怀德教授介绍说，在1996年《行政处罚法》出台后不久，学术界就着手对强制法的研究，最初的草案稿在上世纪90年代末就已经出现。

　　根据此次提交全国人大审议的草案稿，行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。

　　马怀德解释说，行政强制意味着政府的行政权力和老百姓的人身财产权利的直接交锋，能否约束这个环节的政府行为，将直接关系老百姓的切身利益。

　　浙江工商大学校长胡建淼在接受本报记者采访时曾经表示，外界不应被“强制法”的名称所误导，因为《行政强制法》在规范行政机关的行政强制行为的同时，另外一个重要功能是保障公民的权利免受侵害。

　　在此次人大常委会审议《强制执行法》的过程中，有来自法学界的与会人员还援引了近期发生的真实案例，论述出台强制法、规范政府强制行为的迫切性。

　　据本报了解，行政强制法草案对行政强制措施、执行方式、权限设定等都进行了规范。这些措施被解释为将能避免和防止权利的滥用。

　　行政强制法草案规定，行政机关采取行政强制措施前必须向负责人报告并经批准，必须出示执法身份证件，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人享有的权利等。草案还规定，如果实施强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除，如果非强制性措施就可以达到目的，不得实施行政强制措施。

　　此外，草案还规定，行政机关扩大查封、扣押范围，损毁查封、扣押的财物，给当事人造成损失的，要给予赔偿；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

　　在审议的过程中，全国人大法工委有关负责人还举例，有人欠缴养路费6000多元，但在逾期补交罚款的时候，发现罚款已经到了36万元。对于这种公众反应比较强烈的现象，《行政强制法》草案明确规定：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”

　　权力之忧

　　2005年8月28日，信春鹰向人大常委会组成人员作了题为《我国的行政强制法律制度》的讲座。

　　信认为，我国的行政强制制度存在的主要问题，一是“乱”，包括乱设行政强制和滥用行政强制；另一方面是“软”，就是行政机关的强制手段不足，执法不力。因此，行政强制法的目的在于既要“治乱”，也要“治软”。

　　据知情人士透露，人大常委会前后两次审议《行政强制法》的过程，持不同意见的人大常委会委员主要是担心《行政强制法》会导致地方政府滥用行政强制，从而侵害民众权利。

　　在第一次审议的时候，有些常委会委员提出，限制人身自由的强制措施，还应有更严格的程序约束。草案对查封、扣押财产的期限有规定，但对限制人身自由的强制措施没有规定期限，应加以规定。提交二审的草案稿采纳了这个意见。

　　此次审议的草案稿第10条规定的行政强制措施有限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，冻结存款汇款，以及强行进入住宅等。而在12条则规定行政强制由法律设定，尚未制定法律的或者属于国务院行政管理事项的，可以由行政法规设定。

　　据本报了解，有委员相当关注“强行进入住宅”这种行政强制措施的执行条件。有人提出，必须严格限定“强行进入住宅”的条件，除了司法机关，其他任何政府机关在行使这项强制措施的时候必须经过人民法院的审查。

　　根据马怀德的了解，对于强制法，行政机关一方面很迫切，希望尽快出台，赋予他们一些强制手段和强制措施，以便更好行使权力、履行职责。“因为大量的行政机关认为自己手中没有手段，很难完成行政任务。”

　　而在另外一方面，“行政机关对强制法又有抵触情绪，和处罚法一样，不仅仅是赋予权力，更多还是规范、约束、制约行政强制权力。很多机关担心强制法出台会捆绑他们的手脚。”