《瞭望》：环保制度体系亟待创新

　　地方环保局长几乎成了地方政府环评审批的“公关经理”；有的地方环保局长只能写匿名信举报当地的污染

　　在“节能减排”的部署下，怎样应对资源浪费严重、环保压力增大的局面？《瞭望》新闻周刊记者在晋、冀、浙、鄂等地进行环保调研时发现，我国经济要实现跨越式绿色发展，需要统筹经济与环保，调整当前不科学的经济增长模式，改变不适应形势的环保政策与环保管理方法。

　　遏制“GDP冲突”

　　全国人大环资委的何嘉平告诉《瞭望》新闻周刊，全国财经委和环资委上半年调研认为，经济增长速度偏快和产业结构调整缓慢是我国在节约能源和保护环境工作方面较为突出的问题。

　　去年和今年上半年，全国GDP增速达到了11%以上，远远超过“十一五”规划纲要设定的经济发展预期性指标，经济增长由偏快转向过热的趋势没有得到根本扭转。以高能耗、高污染行业为主的产业结构没得到有效调整。

　　今年上半年，全国重工业增加值同比增长19.5%，增速比轻工业快3.1个百分点，钢铁、有色、电力、石油石化、建材、化工等六大耗能产业增加值增长20.1%，增速同比加快3.6个百分点。而且，高能耗行业的投资增速明显加快，高耗能产品产量增长迅速。

　　一些地方和行业为了局部利益和眼前利益，对国家本应淘汰的落后生产能力、工艺、技术和设备实行明禁暗保，不但使本应该淘汰的落后生产能力没有退出市场，甚至还新增加了落后生产能力。

　　偏快的经济增速和不合理的产业结构，导致我国不仅要付出较大的资源环境代价，也加剧了节能减排的完成难度。

　　按国家发改委和国家环保总局测算，以“十一五”期间GDP增速年均增长7.5%计算，2010年能源消费总量要求控制在26亿吨标准煤，需节约5.6亿吨标准煤。如果经济年均增长为10%，全国需节能约6亿吨标准煤。GDP年均增速每提高1个百分点，节能量增加约1500万吨标准煤。

　　全国人大财经委员会和环资委员会提供报告认为，经济增速过快导致“超出预期的各项节能和污染物增量”。“如果这种情况不能及时得到遏制，不仅今年的节能减排工作难以完成，到2010年，"十一五"规划中的节能减排两项约束性指标也将面临落空的危险。”

　　国家环保总局副局长潘岳认为，要改变这种状况，应采取釜底抽薪的方法，建立纳入环保内容的国家绩效考核体系，遏制地方的发展与GDP的冲突；按科学发展观的要求，调整经济结构，发展循环经济，实行可持续发展，才能实现跨越式绿色发展。

　　整合强化环保力量

　　当前，我国处于工业化和城镇化加速阶段，经济增速一时难以控制。针对这一现实，有关人士建议在行政管理体制等方面整合、强化环保力量，加强监督管理，提高环保行政能力。

　　一是修改环境法律法规，增强现有环保队伍的权力和执法能力。潘岳说，我国现有环保法规40多部，是世界上环保法律法规最多的国家。但这些法律法规大多是计划经济时期的产物，远不能适应当前形势需要。对常见的环境违法行为，缺乏明确的处罚依据。对违反环保法规擅自建设的行为，法定行政处罚力度小，只能处以5万元以上20万元以下的罚款。

　　造成重大环保事故者最高罚款100万元。四川沱江特大污染事故造成经济损失2亿多元，川化集团仅被罚款100万元。环保部门的统计表明，大型企业治污设施每天运行费用在10万元左右，企业环境违法的成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的20%。

　　浙江省环保局建设处处长王以淼说，“企业违法排放一次污水，环保局顶多罚10万元，但执行周期需要四五个月。因为"一事不能再罚"，期间企业依旧可以超标排放。因此，很多企业就是跟我们拖，跟我们耗，违法成本实在太低。”

　　“守法成本高，违法成本低”现象导致一些企业无视环保工作的存在。记者在浙江就发现，在环保部门检查一个企业时，企业主当场拿出120万元现金，对执法人员说，“我把一年的罚款都给你，今年就不要来查了！”

　　基层环保部门全部为事业单位，只有罚款权，没有执法权。有关部门应修改环保方面的法律，在立法上加强环保部门的执法权限，大幅提高环保部门对违法企业的罚款额度，以对污染企业起到震慑作用。

　　二是整合环保力量形成大环保合力，探索环保机构新的管理模式。

　　与我国的环境形势相比，现有的环保力量较弱。横向看，我国的环境监管体制“不顺”，环保工作职能交叉严重、权责不明。环保职能分割在林业、水利、矿产和海洋等各个部门。一条河，水利部管水，环保局管岸上；沙尘暴防治更复杂，草原归畜牧部门管，治沙归林业局管，发布由气象局管；此外，常见的还有城市污水由建设部管，海洋污染由海洋局管，农业污染由农业部管等。

　　纵向看，环保工作在基层没有“腿”，监管乏力。国家、省、市、县四级环境执法监测网络的5万名人员，市、县两级占总数的99%，这些人的“位子”、“票子”都掌握在地方政府手中。地方环保局长几乎成了地方政府环评审批的“公关经理”，有的地方环保局长要举报当地的污染都只能写匿名信。

　　有关专家建议，应增加对环保部门的授权，在环保事务上授予国家环保总局作为垂直管理部门为主管理，其他有关部委协调配合，整合管理力量，明确责权，形成监管合力。

　　国家环保总局环境影响评价管理司副司长赵维钧称，即使全国环保队伍不能全部垂直，最少也应该形成这样的监管局面：国家环保总局派驻大区监管人员，省以下的环保部门垂直管理。这样可以提高环保执法的权威性和独立性。

　　着力环保全过程控制

　　最近两年来，环保总局不断加大环评和对违规建设项目的查处力度：2005年环保部门开始打击程序违法，2006年推行规划环评，2007年实施“区域限批”“流域限批”。然而，环保总局去年对建设项目和环评执行情况进行的专项核查结果表明，目前省级建设项目环评执行率为70%，地市级40%，县级只有20%。

　　国家环保总局环境应急中心副主任陈善荣说，环保工作遭遇地方保护主义干扰已成为各地环境执法面临的共性问题。一些地区单纯追求GDP的快速增长，盲目引进不符合国家产业政策和环境准入条件的项目，环评审批形同虚设。因此，国家应该考虑让环保参与宏观经济决策，对环保实行全过程控制。

　　中科院生态研究中心研究员朱永官称，当前我国的环保工作重点放在对污染治理的研究上，应该把经济发展、环保技术和社会制度结合起来，通盘考虑环保问题。

　　潘岳、陈善荣和朱永官等人认为，当前统筹经济发展和环保应该从以下几个方面着手：

　　一是切实落实科学发展观，改变当前政府要财政收入，企业要短期利润，政府官员要单纯GDP增长的局面。应该根据可持续发展的要求，优化经济结构，发展循环经济。要改变这种局面，首先要建立一套新的国家绩效考核体系，借签部分地区“环保一票否决”经验，引入绿色GDP观念。

　　二是调整我国的环保战略，引进先进的战略环评手段，让环保进入宏观经济决策。我们应重新调整国土规划，打破行业垄断和行政区划，根据不同地区的人口、资源、经济总量与环境的容量，明确不同区域、行业的发展目标；据此制订土地、流域、区域以及工业、农业、林业等的不同专项规划；再按照产业结构、产业比例、产业方向确立开发方式；最后根据土地利用结构，确定重点开发区域，提出区域开发计划，逐步形成各具特色的区域发展格局。

　　三是建立统一的生态补偿机制，加大生态补偿转移力度，用不同政策平衡不同地区和不同的利益群体，共享改革成果。

　　西部是我国大江大河的源头和生态环境的屏障，长期以来开发森林和矿产，破坏了生态环境。中央对西部地区不断提出限制发展、保护环境的要求，采取了“南水北调”、“禁牧禁伐”、“退耕还林”等措施，但保护成果往往被发达地区无偿享用，“谁受益谁补偿”的原则没有得到落实。这导致西部地区不顾环保要求发展经济，甚至引进被东部淘汰的落后项目。据国家环保总局透露，近期西部一些省市提出的工业立项远超过他们的预计。

　　按照国家规划，西北地区将有大批国土资源成为禁止和限制开发区域。因此，我国应用计划、立法、市场等综合手段解决下游对上游地区，开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿。我国财政转移支付制度应该把区域生态补偿作为重点，还可以考虑对生态脆弱地区实行特殊税收政策。（文/《瞭望》新闻周刊记者王恒涛） (来源：瞭望)