“大部制”改革关键在于界定政府职能

　　相对于1978年之后的三十年，中国改革开放无疑正迎来一个新阶段，而它的开局篇章即是行政管理体制改革。

　　2月底，中共十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，并同意把《国务院机构改革方案》提请即将召开的十一届全国人大一次会议审议。

　　新中国建立后，我国经历了多次政府机构改革。前几次基本服务于计划经济体制和国家赶超战略，改革开放后的五次机构改革的动力也主要来自农村与企业，此次则更“着眼于推动科学发展、保障和改善民生”。这说明政府体制改革是要直面现在中国越来越突出的两大矛盾：

　　一是政府以行政权力和建设性开支主导经济增长，甚至直接参与市场，在商品市场化的同时造成生产要素价格扭曲，资本、土地、劳动力、环境等成本被压制，以取得高利润和增长，进而提高国际市场的竞争力并呈现过度依赖出口，同时反过来又刺激了政府和企业的投资冲动，呈现过度依赖投资。

　　二是在国民收入分配中，居民取得的收入占比很有限，加上医疗卫生、教育、科学等公共事业投入相对不足，1998年至2005年这几方面支出占比从20.2%下降到17.6%；由此调动内需也成为了一句空口号，作为市场经济根本的百姓自主参与也被大大削弱了。

　　由此看来，本次深化行政机构改革或是“大部制”并非为精简而精简，而是为更好地转变、界定政府职能，加速落实科学发展观和经济增长方式转变、促进民生改善和法治化的迫切要求。于是，降低政府的经济功能、提高公共产品提供责任、保证公平的市场环境和法治、建立有效适当的宏观调控机制等应是构建政府职能的题中应有之义。

　　在逐步展开的这一轮行政体制改革中，将面对的困难亦有不少，主要有：能否有效遏制和减少部门利益化倾向，保证行政体制改革的顺利进行；如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的思路，调整权力结构和运行机制；大量游离于公务员体制外，大量“收费自养”的事业编制（甚至无编制）及其职能如何改革；如何加强人大职能，以监督“大部”的行为；如何把众多完全可以由社会团体自我管理的职能还给它们；如何解决官员职责、绩效和升迁存在的问题，防止“劣币驱逐良币”；宏观形势的不确定性是否会对改革产生负面影响等等。

　　从根本上看，政府和市场的关系仍是改革要处理的核心。我们要从政府划定市场边界的阶段进入市场和公共需求划定政府边界的阶段，其中固然也要看到市场失灵之弊端，但需明了，市场失灵未必等同于政府有效，基础性的资源配置市场基本都可完成。

　　需要注意的是，行政体制改革必然要求规范中央和地方的关系。“大部制”在一定程度上将增强中央政策在地方的执行力，但并不代表将削弱地方政府治理的主动权。相反，地方政府的职能亦是应在上述方面进行大的调整，这样才能走出中央和地方不断“收与放”的循环，催生新时期和谐共进的中央地方新关系。现在，这一方面尤其需要理顺二者及省以下财政体制。

　　政府自身改革从来都不易，不但需要方向，更需要具体的落实机制、政治智慧和勇气。