“大部制”今揭晓 (图)

　　早报特派记者 周文天发自湖北随州

　　◇湖北“北大门”

　　随州地处长江流域和淮河流域的交汇地带，是湖北省对外开放的“北大门”，是武汉向西北辐射的重要接力站和中转站。国务院于2000年6月25日批准随州为地级市。全市版图面积9636平方公里，总人口258万（其中非农业人口50万），辖曾都区、广水市。

　　按照日程，今天下午，十一届全国人大一次会议将举行第四次全体会议，听取国务委员兼国务院秘书长华建敏关于国务院机构改革方案的说明，届时，颇受外界关注的大部制改革方案将“全面曝光”。

温家宝总理在政府工作报告中表示，“这次国务院机构改革方案，主要是围绕转变职能，合理配置宏观调控部门职能，调整和完善行业管理机构，加强社会管理和公共服务部门，探索实行职能有机统一的大部门体制……”３月５日，在人民大会堂大礼堂，当全国人大代表、随州市市长李红云听到温总理在政府工作报告中的这段话时，引起强烈的感情共鸣。因为，他所在的随州市在探索“大部门制”方面已走过7年的历程。早报记者日前专赴随州，了解其探索之路。

　　随州北接中原，南临江汉，自古为中原文化与楚文化的交汇处，“西通宛洛，南达吴越，地当荆豫要冲，扼阻襄汉咽喉”。

　　之前提到随州，可能最多联想到“编钟”，但最近随州因7年前的一场无心插柳的改革，成为外界关注的焦点。

　　“逼”出来的机构改革

　　“当时没有大部制概念，改革并没有太高的立意，更多的是考虑到降低行政成本，提高行政效率。”

　　3月4日，春天的气息逐渐明朗，湖北随州市政府办公楼的三楼显得有些冷清，在三楼办公的随州市编办只有6名工作人员：正副主任各1名、3名科长、1名司机。人少，不是因为缺勤，而是他们只有这么6个人。

　　3个科长是名副其实的“光杆司令”；司机不开车的时候就是打字员、卫生员,还负责收发报纸；主任夏明元有时还自己开车出去办事，一些汇报材料也是自己动手，因为没有秘书。

　　不要说夏明元没有专职的秘书，连随州的“四大班子”都没有秘书。如果都配上秘书，需要增设30多名编制。

　　夏明元，随州市编制委员会办公室主任，55岁的他因为普通话说不好被称为“土八路”，最近成为媒体竞相采访的对象。随州和夏明元角色的转变，都源于一个契机???十七大报告中提到的“大部制”。实际上，从2000年起，随州就开始探索大部制改革，而那时并没有“大部制”这个概念。无意间，随州在大部制的路上摸索前进了7年。

　　夏明元对早报记者说：“当时没有大部制概念，改革并没有太高的立意，更多的是考虑到降低行政成本，提高行政效率，能够综合的尽量综合，职能能合并的尽量合并，机构尽量少。”当初随州的机构改革之所以能够顺利进行，因为具有独特的“先天优势”和“政治气候”。

　　“先天优势”是，2000年6月25日，随州由原来的县级市升格为地级市，如同一张白纸，从“零”开始，改革因而能够轻装上阵。

　　其次，新成立的随州市管辖一区一市，经济基础并不太好，必须考虑成本问题。“其实不仅仅是行政成本，还有社会成本。官帽多了，社会资源消耗多，老百姓意见也大。”夏明元说。

　　还有一个不可忽略的政治因素，当时正是中央新一轮的地方机构改革的开始，要求精简机构，精简人员编制。

　　随州市人事局副局长王荣保表示，随州是农业大市，2001年随州虽然升格成为地级市，但上级政府和国务院没有给予任何资金投入，因此只能过紧日子，是被“逼”出来的“合并同类项”。

　　走在随州城区的大街上，一个单位门前挂多块牌子的“景象”随处可见，例如市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为“文体局”。一班人马扛几块牌子，带给随州政府人员最直接的体会就是“忙”。“把局长当科长用，把科长当科员用，把女人当男人用”，这也成了随州的一句流行语。

　　内设机构设置时，也不搞“上下对口”，而是综合设置科室，统一确定机关人事、财务，不单设科室，工作由各单位办公室负责承担；科室领导职数统一定为一科(室)一职，绝大多数单位纪检、工会和机关党委(党组)也没有配专职干部。

　　最“苗条”的政府

　　整个市的编制总量从建市前的5569名减少到5134名，少了435名，精简率达8%。

　　机构少了，人员少了，行政成本降了，但在一段看似平静的运行之后，问题开始出现了。

　　有公务员开始在私下议论，工作量比以前增加了，晋升的机会反而少了，这些抱怨开始在公务员内部流传。更为严重的问题是，部分单位人手告急，有人把这些现象形象地比作是过度“减肥”造成的肠胃不适。

　　“晋升机会永远是稀缺资源。”夏明元对此不屑评价。

　　不仅机构“瘦身“，人员也“减肥”。随州市本级只有行政编制860名，与其他地(市、州)相比，少了近三分之一，并且还留下20%的编制空缺，用来逐年招考公务员和接收军转干部；整个市的编制总量从建市前的5569名减少到5134名，少了435名，精简率达8%。

　　夏明元算了一笔账，如果按每人每年工资2.5万元算，仅此一项就节省开支达1000余万元，这还不包括办公以及行政成本。

　　此外，事业单位的数量还受到严格控制，夏明元告诉记者：“同级市一般有300多个事业单位，随州只有120个。”

　　随州市市长李红云说，一个班子七个牌子，是采取一种变通的办法，实际上这个牌子都可以不挂，但是为了工作方便，为了在夹缝中把事情做好，才挂牌子。他举例说，比如经贸局，既是经委的人，又是国资委的人，身兼数职，现在挂牌子是不得已的。这种人员高度集中是有效的，对中国是非常有利的。

　　他还举例说，随州将农业、种子、化肥、农药等12个部门合并为农业局，一套人马，13个人，所有的牌子挂一溜。在去年防治农业病虫害方面，表现出极高的效率，现在如果分很多部门，不只说要协调别人，自己内部的协调就要花费很大的精力、物力和人力来平衡。

　　随州市委副秘书长、市委政研室主任刘斌认为，没有湖北省委、省政府的支持，随州的改革很可能夭折。湖北省主要领导曾多次公开强调，任何单位不得干预随州的机构设置和编制工作，只要有干预的，随州市可以直接向省委举报。

　　时任湖北省委书记的俞正声对随州的做法大加赞扬，在全省大会上宣传随州经验。

　　而现实是，不光是推广难，就是改革者自身，在过去的７年中，也显得步履艰难。“很多地方不符合随州从‘零’开始的条件，学不了随州的做法。”夏明元说。

　　反弹：随州的困境

　　有些上级部门以给经费为“诱饵”，引诱部分机构“独立”。正是由于这些因素的存在，随州改革7年来一直伴随着“合”与“分”的争论。

　　然而，随州７年来，机构却出现了反弹。现在，随州市级机构由最初的55个上升到64个。

　　为什么出现“反弹”？夏明元告诉记者，最大的阻力来自上面的某些部门。

　　最初“独立”的是科协。在2000年，科协被合并到科技局中。但2005年市科协换届选举，在向省主管单位递交方案后未获批准，理由是随州科协不是个独立单位。最后，市里只好将科协与科技局重新单独设置。

　　此后，市残联、规划局、宗教局、法制办等多个机构加入这一“分离运动”。

　　“上面干预的主要原因，是觉得这个机构不是独立的，是对工作的不重视。”夏明元说。还有一个是“钱与物”的原因，随州一官员坦言，实际上，上面担心的是划拨的经费和设备是不是用在了自己的机构上。

　　正因为此，上级部门经常给随州没有独立设置的机构穿“小鞋”。“他们找茬儿的手段很多，不通知参加会议，不发放经费等等。”这位官员透露。

　　还有一些部门是中央明确要求增设的，如安监局等。有个别省直部门规定，市级相应机构单独设立的，给15万元开办经费。因为没有单设机构，随州与这笔经费无缘。还有部分省直部门规定，凡机构“独立”的，给一台公务用车和10万元办公自动化经费。为争取支持，随州采取变通措施，为其单独“定编制、定人数、定职数”，编制总数不变，机构设置维持原状，总算勉强过关，获得支持。

　　“部门下面没有独立的‘脚’，谁愿意来？”随州市一些部门负责人说，尽管大多数省直部门尤其是主要领导对我们很支持，但还是吃了不少“暗亏”。

　　夏明元直接称有些上级部门以给经费为“诱饵”，引诱部分机构“独立”。正是由于这些因素的存在，随州改革7年来一直伴随着“合”与“分”的争论。

　　随州市长李红云说，2005年曾经有一个很高的呼声，要求和其他部门看齐，和其他地市看齐，要求回归全面对口，这是一个非常大的浪潮。当时确实也有一些部门在巨大的压力下走了一些冤枉路。但是在２００６年年初，在省委省政府的支持下，坚决把这股风刹住了。

　　值得庆幸的是，即使这样，相比兄弟市，随州还是要少10个左右的机构。并且，虽然机构分合反复，但该市编制的口子从没开过，目前为860个，和7年前的编制数相比基本没有变化。

　　随州有了“指路灯”

　　当听到“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”时，他激动了，觉得这是一颗“定心丸”，他感慨，“我们是和中央接轨的。”

　　随州市“大部制”改革步履艰难地走了７年，但今天它似乎正面临着“孤岛”困境。在采访中，众多官员也表达了同样的担忧。横向来看，随州市有别于其他地市的机构设置，显得有些“另类”；纵向来看，它又面临着“上下不对口”的尴尬。

　　一直关注“大部制”改革的随州市人事局副局长王荣保认为，“大部制”改革关键在于要“自上而下”，而不能“自下而上”，否则只会是“下改上不改，改了也白改”。

　　夏明元在观看“十七大”报告电视直播时，当听到“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”时，他激动了，觉得这是一颗“定心丸”，他感慨，“我们终于和中央接轨了”。

　　对于随州市的大小官员来说，十七大报告中提到的“探索实行职能有机统一的大部门体制”，使他们找到了明确的目标，增强了信心。

　　“十七大之后，我们也不把上面的干预当回事了，因为它和十七大的精神相悖，随州的改革也更加有底气。”夏明元说，“好比蜂窝煤的眼上下对齐了，煤火才会烧旺。”

　　夏明元告诉记者：“随州的改革离十七大的要求还很远。”夏明元还有更大胆的设想，他觉得党委、人大、政府、政协四大系统中都有农业科室或部门，也有可能合并为一个“大农业”部门。

　　目前，市直机关可用行政编制1076名，实有在编在岗行政人员878名，节余编制198名。这是夏明元最感到得意的地方，但同时，他也被一些官员私下称为“老抠”。

　　夏明元说，他们也在试图挣脱“精简???膨胀???再精简???再膨胀”的怪圈，从目前看，基本保住了改革的成果，得益于“三给三不给”的原则。“三给三不给”，即“给钱不给编制，给牌子不给编制，给编制不给铁饭碗”。

　　解剖麻雀(图解随州探索)

　　随州改革具有大部门制的雏形

　　瘦身

　　行政编制

　　少了435名

　　市本级只有860名，比同级地方少了近三分之一；整个市编制总量从建市前5569名减少到5134名，少了435名。

　　机构设置

　　少10个以上

　　市政府组成部门和直属事业机构共25个，比一般地市州少10个以上

　　反弹

　　机构上升9个

　　市级机构由最初的55上升到64个；2004年一些部门出现擅自更改机构名称、提高机构规格等回潮现象，2006年底，在湖北省委省政府干预下，刹住此风。

　　经验

　　“三给三不给”（给钱不给编制；给牌子不给编制；给编制不给“铁饭碗”）挣脱“精简-膨胀-再精简-再膨胀”怪圈

　　随州探索还没有反映大部制实质特点

　　专家

　　观点

　　改革实质

　　大部制改革需要内部机构分工，建立“小三分”机制：即，一些机构专门行使决策权；一些机构专门行使执行权；一些机构专门行使监督权。

　　改革阻力

　　正方：阻力在于既得利益的分配是不准确的。“部门不是企业，所有的利益都是由政府给的，只要中央有决心改革就一定能完成。”反方：一是部门的利益，二是地方上的试点改革，往往与地方领导者的认识水平有关，仅仅依靠下面的改革，很难有所突破。

　　改革突破

　　从这次南方雪灾的经验教训来看，大部制改革可以先从交通、能源、环保等关键性部门开始试点，再逐步推开。

　　大部制是理清权责，而不是为了精简人员

　　这次机构改革的主要目标是推进政府转型，实行大部门体制、加快行政管理体制改革都是推进政府转型过程中的重要措施。政府应当从过去经济建设型、行政控制型的治理模式转向服务型、公共行政型的治理模式。

　　早报记者 周文天

　　随州市大部门制探索所遇到的问题，出现的反复，这是很有代表性的。是政府机构改革中的一只“麻雀”，有关部门可以好好地解剖解剖，得出经验和教训，供各地政府机构改革借鉴和吸取。

　　中国改革发展研究院公共政策研究所所长方栓喜在接受早报记者采访时表示，随州的改革具有大部门制的雏形，但在探索中还没有反映大部门实质性特点，即十七大提到的权力相互制约相互协调的问题。它还是在原有的行政结构框架内实行的机构改革，不是深层次的大部门制。

　　方栓喜告诉早报记者，“随着社会经济发展，职能其实是在增加，而不一定是减少，减少的是决策部门，增加的是执行部门，虽然历次机构改革也强调政府职能转变，但重点还是落在精简机构、提高行政效率上。这次机构改革的主要目标是推进政府转型，实行大部门体制、加快行政管理体制改革都是推进政府转型过程中的重要措施。政府应当从过去经济建设型、行政控制型的治理模式转向服务型、公共行政型的治理模式。”

　　随州大部制改革为什么出现阻力以及机构反弹，在方栓喜看来，一是部门的利益，二是地方上的试点改革，往往与地方领导者的认识水平有关，仅仅依靠下面的改革，很难有所突破。只有上面与下面一起联动，地方才会找到方向。

　　方栓喜表示因为要建立决策、执行、监督权相互制约又相互促进的机构，毫无疑问会直接触及到部门的利益。如何打破原有利益，是进行大部制改革的一个难题。这不是局部的问题，而是普遍的问题，不是浅层次的问题，而是深层次的问题。

　　大部制改革需要内部机构的分工，建立“小三分”机制，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。

　　现行行政管理体制的一个明显弊端是决策权、执行权的模糊，方栓喜告诉记者，他们建议推行大部制的出发点正是在于理清行政机构内部的权责，而不是为了精简人员。他说，现在各个部决策和执行都是部长说了算，执行不力也没有办法追究责任，将决策权和执行权分离，有利于问责。

　　厉以宁：利益分配不应成为阻力

　　早报特派记者 姜丽钧发自北京

　　“对大部制改革我完全赞成。”昨天，在回答记者提问时，全国政协委员、北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁表示，大部制改革的前提就是要解决各部门之间协调问题，避免出现政出多门，同一事务在各部门之间交叉的现象。

　　对于大部制改革是否会存在阻力，厉以宁认为，很多人提出阻力在于既得利益的分配，这是不准确的。“部门不是企业，所有的利益都是由政府给的，只要中央有决心，改革就一定能完成。”

　　厉以宁提出，从这次南方雪灾的经验教训来看，大部制改革可以先从交通、能源、环保等关键性部门开始试点，再逐步推开。

　　全国政协委员、泉州市副市长黄维礼认为，大部制改革不是简单的机关撤并，而应当是政府职能的转变。“现在政府管的事太多了，所以行政开支一直下不来。”黄维礼提出，政府部门的有些职能应当市场化，由社会力量、中介组织来参与。对于行政审批，政府部门更要舍得放权，现在有些行政事项层层审批的局面一定要改革。这一观点也得到了全国政协委员、天津师范大学校长高玉葆的认同，他提出，凡是能够由市场和社会来完成的职能，政府部门应当交给市场和社会去办。高玉葆认为这次大部制改革一定要注重实效，不出现一边人为地规定政府部门缩减到多少人，另一边政府部门又在改革后因为人手不够，大量从基层借调工作人员的局面，结果致使成本下摊，而政府机构庞大的局面没有得到根本解决。