人大代表：尽快制定出台《国有资产法》的议案

　　全国人大代表湖南省国资委党委书记、主任莫德旺关于尽快制定出台《国有资产法》的议案如下：

　　国有资产法是我国社会主义市场经济法律体系中的一部重要法律。自1993年八届全国人大常委会将其列入立法规划，起草工作历时15年，但一直未能出台。2007年12月，十届全国人大常委会第31次会议“一读”审议，该法律才正式进入立法审议程序，但就会议审议的《国有资产法（《草案》）（以下简称《草案》）来看，没有较好的吸收党的十六大以来关于国有资产管理体制改革的基本成果，未能与目前国企改革发展和国资监管实践有机结合，在一些重大问题的把握上存在不够准确和完善的地方。因此，我们认为应当对《草案》进行较大修改，并尽快出台《国有资产法》。

　　一、关于《国有资产法》名称。《草案》名称为《国有资产法》，但《草案》只调整经营性国有资产，仅仅是国有资产中的一部分，虽然在《草案》起草说明中石广生副主任委员对此作了说明，但我们认为，如果正式出台的《国有资产法》仍然是《草案》中规定的内容的话，则更名为《经营性国有资产法》较为合适。

　　二、关于《国有资产法》调整范围。按照国有资产管理理论，国有资产一般可划分为经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产三类。目前，经营性国有资产主要由《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院378号令）进行规范，行政事业性国有资产主要由《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部35、36号令）进行规范，资源性国有资产主要由《土地管理法》、《水法》等法律进行规范。由此，出台《国有资产法》，首先应当明确其调整范围。就我国目前国有资产管理的情况看，将《国有资产法》定位在经营性国有资产比较合适，但同时应将行政事业单位中经营性国有资产以及已由国有企业开发利用的资源性国有资产纳入到《国有资产法》的调整范围。这是因为：1、在实践中，行政事业单位中存在着大量的经营性国有资产，如行政事业单位兴办的宾馆、酒楼及其他类型的企业等，另外许多事业单位经过改革改制，目前都是按照企业化运作，有部分单位已经按照《公司法》的规定在工商管理部门办理了工商登记，而且某些地方国资委（如湖南省国资委）已将行政事业单位中的经营性国有资产纳入监管范围。因此，将行政事业单位中的经营性国有资产纳入《国有资产法》进行规范，由国有资产监管机构统一行使管理职责，有利于政企分开、政资分开。2、根据国有资产性质以及企业法人财产权，凡由企业开发、经营的资源性国有资产已成为企业国有资产的重要组成部分，对这部分资源性国有资产也应当按照《国有资产法》进行监督管理。

　　三、关于国有资产监管体制。《国有资产法》既要把维护国有资产安全、防止国有资产流失作为立法重点，更要把完善国有资产管理体制作为立法重点。而《草案》规定了履行出资人职责的机构除国有资产监管机构外，包括政府授权的其他有关部门、机构。这样规定一是与十六大以来确立的国资监管体制相悖。按照十六大、十六届二中全会和十届全国人大一次会议关于深化国有资产管理体制改革的精神，我国从中央到地方已经确立了权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制，改变了以往“九龙治水”的多头管理的局面，基本解决了出资人缺位等问题。如果按照《草案》的上述规定，国有资产监管有可能又回到以前的老路上去，国有资产好象人人在管、人人可管，但实际上人人都不管。二是《草案》同时又规定国务院和地方人民政府应当按照社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开的原则履行出资人职责，如果由国资监管机构以外的其他部门、机构履行出资人职责，那怎样做到社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开？因此，《草案》的有关规定和条款存在互相矛盾的地方。实际上，为了解决政企不分的顽疾，《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条已经明确规定：国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。在这一点上，我们认为《草案》在国资监管体制方面实际上是在《企业国有资产监督管理暂行条例》的基础上开了历史的倒车。三是国有资产的多头管理有可能造成全国国有资产管理体制的混乱。按照《草案》的规定，地方政府可以各行其事，随意授权有关部门、机构履行出资人职责，这为有关部门、机构维护自身小集团利益留下了口子，同时有关部门、机构也由于专业、职能、人员等原因有可能建立各自独立的管理体系和评价标准，不利于建立行之有效的、统一的统计评价、业绩考核等国有资产的基础管理体系。四是其他有关部门、机构主要任务是履行社会公共管理职能，在履行这些职能的同时，如果还履行出资人职责的话，势必会将履行社会公共管理职能的一部分时间、精力、行政成本花费在履行出资人职责上，但同时又可能因专业、职能所限，不可能真正做到出资人职责到位，最后的结果是两项职能都无法履行好。五是《公司法》对国有独资公司有专章规定，将国有独资公司定义为：国家单独出资、由国务院或地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司，而且目前许多地方工商管理部门在登记国有独资公司时还要求省级国资委出具证明文件。《草案》在这方面的规定不仅与《公司法》矛盾，而且还会造成实际工作的混乱。党的十六大以来，全国国有企业之所以能够发生显著变化，国有资产流失现象之所以能够大大减少，其中一个重要原因，就是及时进行了符合我国实际的国有资产管理体制改革。其最大的亮点就是由政府层面的国有资产出资人虚位变为出资人逐步到位，由多头管理、责任不清逐步变为集中管理、责任清晰，同时还促进了政企分开和政府职能转变。实践证明，党的十六大以来进行的国有资产管理体制改革是正确的、成功的。因此，我们认为《国有资产法》应当坚持“三个分开”（即政企分开、政资分开、所有权与经营权分离）、“两个不行使”（即国有资产监管机构不行使社会公共管理职能，政府其他部门不行使企业国有资产出资人职责）、“三统一、三结合”（即权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合）的原则，进一步巩固和规范新的国有资产管理体制，而不是再走回头路。

　　四、关于国资监管机构。温家宝总理在十六届二中全会上《关于深化行政管理体制和机构改革意见的说明》中明确指出：国资委是国务院授权代表国家履行出资人职责的机构。根据社会公共管理职能和所有者职能分开的原则，国资委专门承担监管国有资产的职责。《草案》中将国资委以及政府授权的其他有关部门、机构统一界定为“履行出资人职责的机构”，不仅没有对国有资产监管机构的设立及性质作出规定，而且还淡化了国资委作为政府特设机构的特殊性质。虽然目前在现实工作中确实存在着有部分政府部门或机构还在继续管理企业、充当出资人角色的情况，但这只是改革还未到位的暂时现象。同时，《国有资产法》还应当充分体现“国家所有”，又要充分落实“分级代表”。我们认为，地方的各类国有资产究竟由谁来管理，应当由地方政府决定。因此，《国有资产法》应当把新的国有资产管理体制下设立的出资人机构与目前政企不分的出资人机构严格区分，《国有资产法》规定的履行出资人职责的机构都应当是按照新体制设立的，不应将目前改革尚未到位的少数政企不分的出资人机构在法律上加以固化，而应当分清主次，明确改革方向和要求。综上所述，《国有资产法》应当紧密结合国有企业改革和国有资产管理体制改革的具体实践，充分反映改革发展的成果和经验，修改完善，尽快出台。 (来源：人民网经济频道)