中国气象局拟推重大气象灾害应急体系

　　南方雪灾结束后,在国家层面上继续加强和完善气象应急体系,提升全社会应对极端天气气候事件引发重大气象灾害的能力,开始摆在有关部门更重要的议事日程上。

　　记者近日在采访中国气象局后获悉,这个以"一案三制"为框架的气象应急体系正在逐步修订和完善中。

　　其内容包括:向国务院申请起草制定国家气象灾害应急预案,争取尽快发布我国有关重大气象灾害的政府专项预案;建议国务院成立防灾减灾的统一指挥常设机构;出台<气象灾害防御条例>,从法律层面促进气象灾害应急部门联动;抓紧修订和审批<国家气象灾害防御规划>,明确气象灾害防范应对工作的主要任务和措施,优化、整合各类资源,从而为全社会协同应对重大气象灾害提供基础保障;建立完善气象信息的共享、反馈、预警和应急预案的启动机制。

　　"一个安全有效的应急机制,需要体制、法制方面的相互配合,以及预案体系的保障。"中国气象局副局长许小峰在接受本报专访时表示,"一案三制"的建设将是一个长期持续、不断优化完善的过程,需要全社会的积极参与和支持。

　　减灾重点转向极端气象灾害

　　在全球气候变暖的大背景下,我国极端天气事件明显增多增强:1998年长江大水,2003年、2007年淮河大水,2005-2007年的超强台风,2007年重庆、济南等地的局地暴雨,2005年以来川渝、华南、东北和江南地区的连年干旱和极端高温,还有刚刚过去的南方低温雨雪冰冻灾害,1亿多人受灾,直接经济损失超过1100亿元。

　　中国气象局认为,我国防御一般性气象灾害的能力已经有了明显增强,当前或今后一个时期,应当把防御极端天气气候事件引发的气象灾害,作为减灾防灾的重中之重,上升为国家安全战略的重要内容。

　　去年12月8日,鉴于北美、欧洲都出现了比较严重的暴风雪,中国气象局向国务院报送专题分析材料,就我国防御暴风雪灾害提出建议。温家宝总理批示有关部门进行研究,提出对策。一个月以后,中国南方地区开始出现雨雪灾害。

　　灾情发生后,气象局分别于1月25日、27日启动重大气象灾害预警应急预案的三级、二级应急响应。在此前后,交通、民政等部门也相继启动了各自的应急预案。

　　"我国的应急预案,包括国家预案、专项预案和部门预案在内,有100多个。"许小峰说,这么多预案,如何在关键时刻发挥作用?如何能相互衔接,有效处置?这是"我们现在需要认真反思、认真总结的"。

　　这次灾情暴露了目前国家在应对重大气象灾害方面的诸多不足。最为明显的就是缺乏一个强有力的政府专项应急预案。<重大气象灾害预警应急预案>当初制定时是按政府专项预案申报的,但后来定为部门预案,社会约束力不强,启动后只能规范和检查气象部门内的应急响应情况,无法协调安排相关部门的应急任务。

　　许小峰在反思这次南方雪灾时说,各部门由于没有建立以气象预警信号为先导的联动机制,面对突发灾情各自单方面响应,没有发挥出联动效应。

　　其次,多部门应急联动缺乏机制与组织保障。目前我国各类减灾机构中还没有专门针对重大气象灾害的协调机构,气象局应急办主任于新文在接受本报采访时说,在救灾过程中,他感觉"多部门联动特别是部门间信息共享的问题,特殊状况下如何有效沟通的问题,还没有解决好"。

　　此外,由于目前还没有建立起完善的气象信息共享和反馈机制,尽管气象部门对灾害天气作出了预报,但对灾情影响的评估却没有跟上。"在整个灾情发生的过程中,我们的预报都是及时准确的。"许小峰说,但由于缺乏对各行各业遭受灾害的情况反馈,因此对灾情影响的严重程度估计不足。而这,需要各部门得到气象信息后,把他们所面临的当前情况,处置、防范措施以及进一步要求能够及时地反馈给气象部门。

　　构建部门联动的防灾机制

　　针对上述问题,中国气象局在灾后提交给国务院的评估报告中,提出了四点建议:由国家应急管理机构牵头制定重大气象灾害的政府专项应急预案,构建气象灾害应急处置社会联动机制;尽快出台<气象灾害防御条例>,从法律层面促进气象灾害应急部门联动;制定和实施<国家气象灾害防御规划>,统筹规划防范气象灾害的应急基础工程建设;加快国家应急平台体系建设,形成和建立部门之间互联互通、实时充分共享的信息交换机制。

　　两会期间,政协委员、国家气象局局长郑国光在政协发言中,提出要建立防御极端气象灾害的体系和机制。

　　他的建议包括:加快制定重大气象灾害的政府专项应急预案;完善应急预案的启动机制,在灾害尚未发生或未造成大的损失之前,根据灾害预测评估,提前启动应急预案或紧急响应;建立多灾种早期预警机制并完善部门联合、上下联动、区域联防的防灾机制;尽快出台<气象灾害防御条例>,明确各级政府和有关部门在防御重大气象灾害中的职责和义务。

　　<条例>初稿已经上报国务院,气象局正在争取列入国务院法制办今年的立法计划,许小峰说,最终形成政府条例,还需要一个过程。

　　<条例>将突出气候灾害评估的地位和作用。"国家划分主体功能区时,要根据气象灾害分布的特点进行经济布局。这也是<条例>要解决的一个主要问题。"于新文说,这个问题很重要,政府要拿它作为决策的依据,"国民经济规划、建筑设计标准和城市发展规划,都要考虑气象灾害评估。"

　　郑国光还建议国务院成立防灾减灾的统一指挥常设机构,统筹调配各方面资源,强化对全社会和各部门、各地区应对防范重大灾害的领导。

　　"部门间联动的指挥权应该放在国务院应急办。"许小峰主张强化国务院应急办的指挥权。

　　国家应急办设在国务院,比较容易做到统一协调各部门的工作,要加强它的责任,提高它的影响力,各部门服从国家的统一指挥,比较符合层级管理的关系。与此相对应,各部门和地方上虽然也设有应急办,但作用都很有限。中国气象局应急办在紧急状态下相当于一个信息中枢,负责信息的传送汇总、启动应急响应,并在系统内进行综合协调。

　　为了强化国务院应急办的指挥作用,许认为有必要将其提升为部级单位。"气象部门发布预警信息,应急办根据不同的预警级别进行指挥,各部门按照预警要求采取行动。"他认为,这样指挥关系就理顺了。