“城市化”道路明晰未来偏爱建大城？

　　孙荣飞

　　多年争论之后，2008年1月实施的《城乡规划法》中已不再有“控制大城市规模”的字眼，而是提出了大中小城市及小城镇协调发展的方针

　　关于中国城市化道路的选择，经过近30年的分歧和争执，在政策层面和学界似乎开始出现了一边倒的态势。

　　“要依托大城市发展若干城市群和城市带，最大限度地发挥其对区域经济的带动作用。”国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞近日在中国高层发展论坛上称，分散式城市化模式一旦确定，路径依赖的问题非常突出，我们现在正在睁着眼睛犯错误。

　　“现在来看中国可供选择的机会越来越少，必须要尽快决策，尽快地采取行动。”冯飞强调。

　　大城市聚集？

　　麦肯锡全球研究院近日发布的报告《迎接中国十亿城市大军》（下称《报告》），为前述论点提供了详细佐证。

　　经过一年的14个城市调查，《报告》经过对数百位政府官员、企业领袖、城市领导和学者的访问后，得出的结论是：集中式的城市化发展模式将最有可能减轻城市系统的压力，提高城市总体效率。

　　鉴于目前中国是地方主导下的城市化，《报告》分析认为，如果中国作出决策，推动更加集中化的城市化发展战略，那么集中式发展模式将比分散式发展模式多实现20％的人均GDP增长，公共支出占GDP的比例也将降低（集中式发展模式为16％，分散式发展模式为17％）。

　　根据《报告》的解释：集中式增长尽管将消耗更多能源，但能源使用效率将比其他选择高出近20％；在耕地保护上，采取更为集中的城市化模式可将耕地流失量降低到当前总量的7%～8％水平，而更为分散的城市化模式则会使耕地流失率超过20％。

　　在交通投入上，在超大城市情境下中国只需把现有的地铁系统扩大8倍，但在分散式增长情境下轻轨系统将需要增长近300倍；而污染控制措施在大城市也比在小城市执行范围更广，效率更高；此外，人才将倾向于在大城市聚集，预计在中小城市将出现大量的劳动力短缺。

　　《报告》总负责人、麦肯锡全球研究院亚洲资深董事吕万博士对《第一财经日报》表示，中国要向大城市化发展，需要在全国层面进行政策调整，内容包括从严执行城市限制征地政策、支持大城市的经济发展以及调整城市官员的激励机制。这些政策实行到2025年，将可能推动产生15个平均人口规模达到2500万的超级城市，或是11个平均覆盖人口超过6000万、相互之间经济联系紧密的城市群。

　　在大城市化发展模式基础上，麦肯锡公司全球资深董事张曦轲对本报称，如果在城市层面上实施大众交通优先的发展措施，以及建立有利于工业设备节能的激励措施，那么到2025年，政府支出将年均减少1.5万亿元人民币（相当于中国2025年预计实现GDP的2.5％），从而有助于降低融资需求并释放资金以利他用。

　　此外还能帮助私营部门节约资金，特别是节约能源费用，据麦肯锡测算，这方面潜在的资金节约最高可相当于中国2025年GDP的1.7％。

　　路径之争由来已久

　　关于城市化道路是以大城市建设为主，还是以中小城镇建设为主，从上世纪80年代以来学界一直有所争论。但在政策层面，还是倾向于中小城镇建设。

　　早在1980年，国家建设委员会就提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。后在1989年12月颁布的《中华人民共和国城市规划法》将城市化方针修改为“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”。

　　麦肯锡的上述《报告》预测，按照目前的城市化发展趋势，中国的城市人口将从2005年的5.72亿增加到9.26亿，其中新增的3.5亿多城市居民相当于今天美国的全国人口。超过三分之二的人口将生活在城市。

　　到2030年，中国城市人口有望达到10亿。届时中国将出现221座百万以上人口城市（目前欧洲只有35座类似规模的城市），其中包括23座五百万以上人口的城市。

　　对于现有这种城市分散式发展，中国宏观经济学会秘书长王建近日在中国高层发展论坛上表示，尽管中国国土面积大，但平原面积只占十分之一，再加上庞大的人口，“如果不采取类似日本都市圈发展模式而循美国城市分散式增长模式，那么中国城市化的道路是走不下去的。”

　　“特别要鼓励大城市的发展，我们这些年在大城市发展方面，显然还是不够的。中国和世界相比，大城市的比重是偏小的。”国务院发展研究中心研究员李善同在同一论坛上说。

　　目前可看到的一个政策变化是，2008年1月实施的《城乡规划法》已不再有“控制大城市规模”的字眼，而是提出了大中小城市及小城镇协调发展的方针。