“美国版”金融大部制能否优化金融监管

　　　■ 本期嘉宾：

　　郭田勇　中央财经大学银行研究中心主任

　　刘纪鹏　中国政法大学法与经济研究中心教授

　　欧明刚　外交学院国际金融研究中心主任

　　陈学彬　复旦大学金融研究院常务副院长

　　曹红辉　中国社会科学院金融研究所金融

　　市场研究室主任

　　【背景】

　　美国财政部长保尔森3月31日推出一套雄心勃勃的金融监管体系整改方案。

这一改革方案对美国20世纪30年代“大萧条”以来的金融监管体系作出重要调整，提出了短期、中期和长期的建议。

　　但这项金融监管体制改革计划的推出，却引发了美国银行业和地方政府等多方争议。由于这项计划触及银行业多方面改革，一些银行组织强烈反对，另一些则表示欢迎；监管机构内部也出现分歧，证券交易委员会对此表示赞同，商品期货交易委员会则反对。

　　这项改革计划尚待美国国会批准通过，议案何时能生效难以预料。而目前，我国正在推行大部制改革，美国金融大部制议案将对我国的大部制改革产生何种影响，其经验是否值得借鉴，国内学者对此提出了不同看法。

　　美国金融监管“病得不轻”

　　美国现有金融监管体系存在什么问题？能不能满足金融业的发展要求？对美国财政部提出的金融监管系统整改蓝图作何评价？

　　曹红辉：美国金融监管体制是多头监管、监管重复和监管空白同时并存。监管部门职能不分，相互扯皮，而且还存在竞争关系。监管部门为了获取更多的监管对象，存在放松监管要求的动机。

　　举例来说，当前有多个部门负责银行业的监管。美联储负责对联邦注册银行和跨州银行的监管，受监管的银行必须是会员银行。如果是联邦注册银行或者跨州银行，但不是美联储的会员银行，则由美国货币监理署（OCC）监管。在州一级注册的银行受各州银行监管局监管。美国联邦存款保险公司虽然不直接监管银行，但是也有义务和权力对银行资产负债进行管理，对风险管理进行监控。

　　另一方面，对冲基金、私募股权投资基金却处于监管真空区，但是这些基金控制的资金庞大，是国际资本跨境流动的主要形式，也是投资结构性产品的主力。

　　并且，监管部门掌握的信息滞后于金融机构，当采取政策干预时，政策都被市场参与者所了解、预期，达不到预期效果。

　　1999年，《金融服务现代化法案》恢复了混业经营，但是金融分业监管体制没有进行调整，造成了监管的错位与滞后。分业监管不适应于混业监管、金融创新，削弱了金融机构的竞争力。

　　金融监管体制改革一定是危机推动的，在发生危机之后，才能统一思想，减少阻力。保尔森提出的金融改革方案，在美国大选之前难以成行，因为民主党主导的国会不会同意共和党提出的任何方案。

　　陈学彬：美国现有监管体系机构众多，权力过于分散，监管职能相互重叠，表面上看起来每一业务领域都有专职监管机构负责监管，但在现今金融业混业经营，金融机构多种业务交叉，金融创新业务往往同时涉及银行信贷、证券、保险、投资银行等多个业务领域，单一领域的监管往往使交叉领域出现监管真空，特别是对于涉及系统性、全局性的问题缺乏有效监管和协调，导致监管缺失和效率低下。次贷危机正是在这样的监管体系下形成的。

　　美国财政部提出的金融监管系统整改蓝图，就是看到了这种分业监管与混业经营的趋势不相适应的弊端而提出改进措施。它的实施可能有助于消灭监管缺失地带，提高监管系统的整体效率。

　　美联储是否过度膨胀

　　在保尔森勾勒的蓝图中，美联储的权力空前“膨胀”。作为市场稳定监管者，美联储必须为金融市场稳定性的大环境负责。美联储仍然需要通过执行货币政策、向金融系统提供流动性这些传统途径来发挥稳定市场的角色。同时，为了重塑美联储的监管职责，美联储还在金融机构信息收集、披露信息、与其他监管部门合作参与规则制定、必要时采取联合行动等方面拥有特定权力。

　　那么，美联储的权力是否过度集中？美联储能否挑起稳定金融市场的“大梁”？稳定金融市场的目标与美联储作为中央银行的职能有没有冲突？

　　陈学彬：扩大中央银行在稳定金融市场中的作用是必要的和可行的。在现代经济金融体系下，虚拟经济的极度发展，使得实体经济和虚拟经济的联系日益紧密，虚拟经济的波动对实体经济的稳定产生极大的不利影响。中央银行货币政策稳定经济必须考虑金融市场的稳定。在次贷危机中各国中央银行联手采取行动稳定金融市场的最终目标就是为了稳定经济。两者之间并没有根本冲突。中央银行应该责无旁贷地承担起稳定经济和稳定市场的责任，而且在现代市场经济体制下，只有中央银行才能够有效发挥利用经济手段稳定金融市场和稳定经济的主要作用。

　　曹红辉：保尔森提出的方案本身强化了美联储的领导地位，没有强化财政部下属部门OCC（货币监理署）的职能。美联储除监管商业银行外，还被赋予监管投资银行、对冲基金等其他一切可能给金融体系造成风险的商业机构。在其他一些国家的金融监管体系中，财政部其实起到了主导职责。美联储牵头不一定是最好的方式，有一种担忧就是形成更加庞大的官僚机构，效率得不到改进。

　　美国金融大部制能预防危机吗

　　美国“金融大部制”改革主要是“扩权”，那么，“扩权”后的美联储能事先预测并将危机制止在萌芽状态吗？

　　郭田勇：从近几年对美国预防危机经验的研究来看，美国政府不会事先对经济进行干预，只有到事情发生以后，政府才能出台措施，但每次在改革后对未来发生的危机都有预防作用，相信这次也不例外。

　　美国次贷危机的主要原因是金融监管没有跟上金融创新步伐所导致的信用缺失和监管缺失。如果此项计划得以实施，美联储的监管权力将大大增强，相应的，金融创新的监管空白将受到有效压缩。

　　刘纪鹏：这次金融部门的改革是美国的必然选择。从金融市场的微观主体来说，金融衍生品不能无限制地发展，而且由这些金融衍生品危机引起的其他金融方面的危机是连续性的，从现在次贷的发展来看，次贷又在通过打包扩散到世界其他地区，所以美国政府现在的金融改革非常及时，关键还得看改革的力度，能不能从源头遏制次贷的进一步扩散。

　　另外，我们应该注意到，美联储的“扩权”动机首先来自于它的“货币救济”行为，美联储对这些危急机构注入流动性，它自然要求取得对这些机构的监管权，来保证这种“救济行为”是有效的，而不是“廉价注资”，这也是权责关系的统一，不过这种“统一”带来的是美联储重塑权力图谱。

　　欧明刚：虽然此次美国金融部门的改革可能有助于次贷危机向好的方向发展，但对以后的危机是没有办法预防的，“美国每次进行金融机构改革或加强立法都是事情出了以后才实施的，因为在美国这种自由市场经济国家，政府是不允许干预企业自主经营的，所以政府只能在事后作相应调节。”

　　美国的金融部门改革不仅不能有效预防未来出现的危机，而且有时候会出现矫枉过正的行为，有可能抑制金融部门进一步创新的能力，从而削弱整个行业的国际竞争力。此次金融部门的改革可能会是5年以前美国对基金“过度监管”的重演。

　　美国“金融大部制”改革主要是“扩权”，而扩权的潜在含义是希望美联储能事先预测并将危机制止在萌芽状态，这实质上是一种对于金融界“全能政府”的幻想。

　　中国金融监管路在何方

　　当前我国实行的是“一行三会”金融监管体制。随着金融创新和金融集团化的发展，分业经营的界限也正在逐渐模糊。

　　美国财政部长推出的监管体制改革方案对我国有何借鉴意义？我国现在有推出金融大部制的迫切需要吗？如果有，您的建议是什么？如果没有，现在应该建立何种过渡机制，加强不同监管部门之间的协调？

　　曹红辉：当前“三会”之间的联席会议机制没有达到及时协调的目标，金融监管体制改革的时机开始成熟，可以开始做一些局部调整、框架设计等前期的准备工作，中国的金融监管体制改革不要在发生危机之后才出现真正的进展。

　　建议国务院成立强有力的下属金融监管协调部门，作为一种过渡机制；建立统一的信息共享平台；同时成立下属金融决策咨询委员会，负责金融战略、规划制订，审核监管执行情况，下设若干个专业委员会（不是常设机构）。长期将“三会”合并成一个机构，统管金融监管。执行功能监管，强调金融稳定、化解金融风险的目标，不对具体业务进行监管。

　　陈学彬：我国“一行三会”的金融监管体制是针对金融分业经营体制建立的，它在分业经营体制下强化各自的监管责任，提高监管效率有其积极意义。但是，在混业经营趋势下，其弊端日益暴露，对于交叉业务领域的监管，各监管机构争权力、推责任的情况严重存在。

　　特别是在现代金融活动全球化、交叉化、信息化的情况下，金融体系的监管和稳定（调控），需要系统性的考虑和迅速的应对。分业监管体系对于涉及系统性、全局性问题的监管、救助和调控等往往难以形成迅速有效的应对，监管机构之间的协调成本巨大。

　　“一行三会”的监管体制也使得监管机构和人员不断扩张，监管运行成本膨胀，监管效率下降。因此，我认为我国应该迅速地推进金融监管机构的“大部制”改革，以适应金融混业经营和全球化趋势对统一监管的需要。

　　郭田勇：随着我国金融部门间“混业经营”的发展，金融领域出现了“你中有我、我中有你”的局面，而我国监管部门还是“三分天下”。这种监管体系阻碍了“混业经营”更深入的发展。

　　但也不看好金融部门像政府机构的“大部制改革”那样将“三会”合并，进行“大金融”式的监管，这肯定会形成很多人说的“一只眼看市场”，一方面会出现漏洞，另一方面可能会形成权力的过分集中。

　　可以从此次美国的金融“大部制改革”中汲取经验，加大中央银行的权力，在现有的监管体系下突出中央银行的协调功能。

　　欧明刚：我国金融改革基础性问题是制度。美国是一个规则为王的国度。制度一旦确立，就是刚性的，任何人不能越雷池一步，否则，就可能为鲁莽或小聪明之举付出加倍代价。

　　而这一点恰是我们的弱项。与美国相比，我们虽然具有系统的金融监管机构和健全的规定，但却缺少严格遵守规则，视规则为王的行为习惯。我们基本的信用体系还没有建立，证券市场还很不健全，如果变通措施可以打破金融监管，使监管规则形同虚设，那么，类似美国次贷危机那样的金融危机，也可能在我们这里上演。

　　刘纪鹏：中国下一步要想在国际上进行竞争，就必须加快金融改革，而加快金融改革的重点就是要放松对内的金融管制。

　　在我国现行“一行三会”的监管体系下，金融行业缺乏自主权，金融问题管制越多，金融市场形成越不利。现在全球金融都在自由化，中国在金融管制方面应该逐步加强，企业的筹资自主权、居民的投资自主权、金融机构的运作自主权和创新的自主权都不够。

　　【新闻链接】

　　美国金融监管体制改革计划内容

　　1 扩大美国联邦储备委员会的监管权限，使其成为“市场稳定监管者”。美联储除监管商业银行外，还将有权监管投资银行、对冲基金等其他可能给金融体系造成风险的商业机构。

　　2 新建监管机构“金融审慎管理局”，整合银行监管权。目前日常银行监管事务由５个联邦机构负责，日后由这个新机构统一负责。

　　3 新建监管机构“商业行为监管局”，负责规范商业活动和保护消费者利益。

　　4 新建联邦委员会“抵押贷款创设委员会”，负责制定统一的抵押贷款经纪人执照发放标准，以改变目前许多此类经纪人脱离联邦监管的现状。

　　5 新建“全国保险管理局”，逐步开始由联邦政府负责监管保险业。鉴于目前美国保险业监管权分散于各州政府，联邦政府计划在财政部内部设立这个全国范围保险业监管机构以改变这种现状。

　　6 扩大“总统金融市场工作小组”权限，由管理金融市场扩展到整个金融部门。

　　7 裁撤财政部下属储蓄管理局，其管理储蓄机构职能由财政部货币监理署履行。