解读《国有土地使用权出让金审计调查结果》

　　6月4日，审计署公告了《国有土地使用权出让金审计调查结果》。针对审计调查结果的有关情况，审计署农业与资源环保审计司副司长翟挨才接受记者的采访，回答了记者的有关问题。

　　记者：土地审批和出让是社会关注的重大问题，从此次审计调查11个城市的情况看，近几年来土地市场的总体状况如何？

　　翟挨才：

　　自2004年国务院部署在全国范围内开展土地市场秩序治理整顿及经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察以来，各地普遍加强了对土地市场的管理。从制度层面看，各地基本都按照国土资源部的要求，建立起了统一供应、信息公开、地价评估、集体决策等土地市场管理基本制度，不少地方政府成立了由市县主要领导牵头、各主要部门参与的土地储备经营委员会，基本做到了对土地供应的集体决策。有的地方制定了明确的土地出让操作规程等，土地市场的制度环境应该说是越来越好，促进了土地有偿使用制度的推行和土地市场的健康发展。这次审计调查发现，11城市2004至2006年出让土地面积占出让和划拨土地总面积的73.11%，通过招标拍卖挂牌方式出让的土地面积占出让土地总面积的29.6％，而上次我们组织对10个城市2001至2002年土地出让金审计时，这两个比例分别是70.4％和6.3%，这就说明土地的有偿供应比例和市场化配置比例都提高了，市场在配置土地资源中的作用增强了。

　　但是此次审计调查发现当前的土地市场也存在一些问题，比如，有的地方政府将应通过招标拍卖挂牌出让的土地违规协议出让、为用地单位减免或变相减免出让金等；一些地方或用地单位“以租代征”农民集体土地，擅自将农用地转为建设用地；有的开发商拖欠大量出让金政府却违规向其发放土地使用证。产生这些问题的主要原因是经济利益驱动。部分地方政府只考虑加快建设和发展速度，以多种土地优惠作为招商引资的条件，而这些优惠行为最终主要体现在供地方式和供地价格两方面。当然也不排除少数人徇私舞弊、谋取私利的情况。

　　记者：土地出让金是地方政府的一块重要收入，征收情况如何？主要存在哪些问题？

　　翟挨才：

　　从此次审计调查的情况看，出让金的征收情况总体上是好的，11城市3年度土地出让金的按期征收比例达到了94.08%，征收金额也逐年增大。但也要看到，还有部分本应收归政府的出让金未能做到应收尽收，主要表现为两个方面，一是减免和变相减免出让金，如有的地方在与用地单位签订出让合同后，又以政府办公会议等形式，研究决定减免出让金；有的地方采取先征收、然后再以某种理由向用地单位返还出让金或给予其他资金补助等形式变相减免出让金。二是欠征出让金，即用地单位由于多种主客观原因，长期拖欠应上缴政府的出让金。这两年大多数地方政府加大了出让金的催收力度，取得了明显效果，但也有地方为了引来和留住项目等原因，给拖欠出让金的用地单位违规发放土地使用证。

　　记者：上面提到，一些地方政府为吸引投资项目等原因，违规为拖欠出让金的用地单位发放土地使用证，请问这一行为违反了什么规定，有何坏处？

　　翟挨才：

　　这一行为违反了《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》关于“土地行政主管部门要加强对出让、租赁合同的管理，受让人和承租方未付清全部出让金、租金的，不得为其发放土地使用证”的规定。地方政府为拖欠出让金的用地单位违规发放土地使用证，以及为缴纳部分出让金的用地单位分割办理土地使用证，会造成两个后果，一个是造成开发商只用少量资金就取得了大片土地的控制权，给开发商囤积土地提供了便利条件，不利于政府对土地市场的调控。另一个就是增加了银行和政府的风险。开发商往往用土地使用证作抵押向银行大量贷款进行开发，而后待房屋销售后回收资金再上缴出让金和归还银行贷款，有的甚至继续拖欠，将销售回款再用来取得另外土地的使用权，如此循环反复，金融风险由银行承担，项目能否建成的风险和收不到出让金的风险则由政府承担。

　　记者：公告提出有的地方政府以“土地换项目”，请问具体含义是什么，其危害是什么？

　　翟挨才：

　　“以土地换项目”是指有的地方政府为加快城市基础设施和其他一些公共设施建设，以向开发商提供一定面积土地且往往是经营性土地的使用权为条件，向企业换取工程。简单讲，就是政府为建造一个或几个工程项目，给企业一块地用于经营性开发，作为回报，企业为政府完成某些工程项目建设，如有的地方用土地换取道路，有的用土地换取防洪堤，还有的地方采用这种方式换取政府办公楼。“以土地换项目”表面看能够起到加快局部地区基础设施建设的作用，但其弊端很大，主要体现在3个方面，一是政府“以土地换项目”时，往往规避招标拍卖挂牌出让土地使用权规定而将经营性土地直接协议出让，或通过虚假招标拍卖挂牌的方式出让经营性土地，以符合双方事先约定的条件，这不利于建立和规范正常的土地市场秩序。二是“以土地换项目”的出让土地价格往往明显低于市场价格，会造成国有土地收益流失。三是由于换给开发商的土地未缴纳出让金而直接换成了工程项目，也造成了这部分应缴纳出让金的体外循环和固定资产投资脱离计划控制。

　　记者：出让金的管理使用情况怎样？出让金不纳入财政专户管理和土地出让净收益未纳入预算管理，有什么危害？

　　翟挨才：

　　此次审计调查的是2004至2006年的出让金。按照国务院和财政部当时的有关规定，土地出让金应全额上缴地方“土地出让金财政专户”，而后将清算核拨出让业务费、前期开发费等费用后的土地出让净收益缴入国库，由财政列入基金预算，专项用于城市基础设施建设和土地开发。

　　此次审计调查发现，有2.46%的出让金未按规定纳入财政专户管理，71.18%的土地出让净收益未按规定纳入基金预算管理，也就是说相比之下，专户管理出让金的情况要好一些，而大部分土地出让净收益未纳入预算管理。出让金不纳入专户管理、土地出让净收益脱离预算管理，会造成3方面的危害，一是影响政府预算的完整性，不符合预算法有关不得隐瞒、少列必须列入预算的收入的规定，二是由于土地出让净收益脱离了预算管理，造成这部分资金脱离了地方各级人民代表大会的监督，三是容易造成出让金体外循环、坐收坐支、截留、挪用等问题。此次审计就发现地方政府违规使用出让金83.73亿元，主要用于建楼堂馆所、弥补经费、出借或对外投资等。

　　自2007年起开始实施的国办发〔2006〕100号文即《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，要求将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行“收支两条线”管理，并接受同级人民代表大会监督，这将会从根本上规范出让金管理，促进上述问题的解决。

　　记者：近些年来，由于征地补偿安置不到位而引发的信访问题比较多，这次审计调查是否关注了这方面的问题？

　　翟挨才：

　　这次审计调查也把征地补偿安置这一关系被征地农民切身利益的问题作为了一个主要关注点。从抽查11个城市的部分征地项目看，征地补偿安置资金大部分能够发放到位，多数城市采取了留地、就业、移民、入股分红等多种办法安置被征地农民，补偿安置工作有所改进，被征地农民社会保障制度初步建立。我们这次抽查了部分被征地的农村集体组织和农户，征地补偿资金到位率分别达到了89.77%和97.81%。

　　记者：在征地补偿安置中还存在什么问题？

　　翟挨才：

　　从这次审计调查的情况看主要存在两个问题，一是拖欠、出借征地补偿费，二是欠收挪用被征地农民社会保障资金。特别是后一个问题还比较突出。应当说，随着各级政府对征地补偿安置问题的重视程度提高和被征地农民维权意识的增强，大部分农民都能够拿到应得的地上附着物及青苗补偿费，被征地农村集体也能够拿到安置补助费和土地补偿费。但对于部分地方自行安排的或从安置补助费和土地补偿费中收取的被征地农民社会保障资金，由于这部分资金是集中起来后在以后的若干年才需要逐步发放的，有的地方就放松了征收的力度或将已收取的资金挪用于其他用途，影响了这部分资金的足额筹集和安全使用，因此我们建议有关部门要加强相应管理和监督检查。

　　记者：公告中提到“以租代征”农民集体土地问题，请问“以租代征”具体是指什么，这样做有何危害?

　　翟挨才：

　　所谓“以租代征”是指未经依法办理农用地转用审批手续，而是通过租赁的方式取得集体土地进行非农业建设。

　　按照土地管理法的有关规定，只有兴办乡（镇）村企业、村民建住宅和建设乡（镇）村公共设施及公益事业，依法经批准可使用农民集体所有土地，其他任何单位和个人进行建设，必须依法申请使用国有土地；未依法办理农用地转用审批手续，任何单位和个人不得将农用地转为建设用地；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

　　“以租代征”的实质是规避农用地转用审批和土地征收审批，擅自将农民集体土地用于非农业建设的行为。同时，“以租代征”还规避了缴纳新增建设用地土地有偿使用费、进行征地补偿安置、履行耕地占补平衡法定义务。

　　目前，“以租代征”的问题在各地比较突出。主要原因是经济利益驱动。对企业和地方政府而言，由于近年来国家土地管理和调控的加强，企业使用国有土地的成本加大，而“以租代征”不需办理用地审批手续，可以绕过农用地转用计划指标限制和快速投入项目建设。对于农民而言，农民认为通过租地每年可以领到的租金比自己从事农业生产的收入还高，因而也支持“以租代征”。

　　但是“以租代征”的危害更为突出。一是严重影响了国家土地管理秩序，使国家的土地用途管制制度和最严格的土地管理制度不能落到实处，也影响了国家“严把土地闸门”的土地调控政策的有效执行和耕地保护目标的实现。二是影响农民的长远利益和社会稳定。农民出租土地的行为不受法律保护，一旦企业破产或经营困难，农民的租金将没有保证，而已经用于非农业建设的土地短期内无法恢复耕种，会给农民生产生活造成影响，或者给当地政府形成支付压力，影响社会稳定。

　　记者：目前土地储备贷款发放使用中存在哪些突出问题？产生这一问题的原因是什么？

　　翟挨才：

　　我们关注这一问题主要是基于防范金融风险的考虑。此次审计发现土地储备贷款中存在两个突出问题，给土地储备贷款带来较大风险。一是土地储备贷款的抵押物不实，即用于抵押的土地并非是真正已储备的土地，同时有的土地储备机构贷款规模过大而还款能力不足；二是土地储备贷款被用于市政设施建设等非土地储备用途。产生这方面问题的根本原因是部分地方政府将土地储备贷款作为重要的融资渠道，为获取城市发展所需的巨额资金，以储备土地的名义大量贷款用于城市建设。除了贷款风险外，土地储备贷款规模过大，还会大量透支地方政府未来的土地收益，增加未来的还款压力和风险，还会造成盲目超量储备土地和建设规模的过度扩张。

　　记者：如何防范土地储备贷款的信贷风险?

　　翟挨才：

　　为了防范土地储备贷款的信贷风险、规范土地储备管理行为和加强土地储备资金管理，国家有关部门相继出台了《中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备贷款和城市基础设施建设贷款风险提示的通知》、《土地储备管理办法》和《土地储备资金财务管理暂行办法》等规定。首先要认真落实好这些文件，同时，我们建议，金融监管部门应参与确定土地储备机构的贷款规模，实施总量控制；各金融机构应加强对土地储备机构贷款、偿还能力和担保机构担保能力的审核，审慎发放土地储备贷款，并加强对储备贷款的用途监控。

　　记者：此次审计调查查出问题的整改情况如何？

　　翟挨才：

　　有关部门和各地方政府对审计查出的问题非常重视，采取多种措施整改违法违规问题，并进一步完善制度、加强管理。尤其是国土资源部，在审计调查期间就对审计查出的重大问题及时派员向地方政府了解情况、督促整改，并进一步完善了有关法规和管理规定。监察部、国土资源部等5部委在今年开展的土地出让金清理工作，也把审计查出问题的整改及相关政策落实情况作为了督察的重点内容。审计调查取得了较好的成效，如国土资源部就根据审计反映的部分地方政府为拖欠出让金的用地单位违规发放土地使用证问题，在2007年发布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中规定，“未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书”。这一规定限制了开发商分期付款、分割拿地的做法，会有效的限制和打击部分开发商蓄意囤积土地的行为，也有利于降低银行信贷风险和政府信用风险。 (来源：审计署)