跨省环保治理探索：太极洞试验半垂直管理模式

　　位于安徽广德的太极洞是国家首批AAAA级旅游区，作为华东地区最大喀斯特溶洞，明代冯梦龙将之誉为天下四绝之一。

　　太极洞位于安徽广德新杭镇，江苏宜兴太华镇，浙江长兴白岘乡三地交界处。太极洞景区管辖权在安徽广德县。

　　随着国家多项环保政策的出台，部分地区一部分被限制或禁止的企业先后落户到三省交界处的太极洞主山体附近，转移过来的主要为化工厂、石灰窑和木制品厂。

　　资料显示，仅仅在太极洞景区规划保护区内，目前就有12家采石矿山、25座石灰窑、7家化工企业，如果加上对太极洞产生污染和破坏的上游的非保护区区域的化工厂和石灰窑，那数目将更为庞大。

　　国家环保部华东督察中心，国家建设部，国家林业局先后于5月7日到8日到太极洞进行考察。

　　目前根据国家环保部的要求，三省省级环保部门建立了协商制度，而三个县级市之间则建立了协商制度，在2008年5月31日举行了第一次协商会议。

　　跨境环保难题

　　6月2日，一名广德县妇女用不太标准的普通话忧心地告诉记者，“附近水稻很多都死了。”

　　太华镇官方网站上的介绍表明，“太华形成了绢纺、化工、印铁制罐、竹木深加工四大行业。”仅太华镇化工工业在2007年就达到20亿的年产值，而其中很多就分布在太极洞上游。

　　事实上，据宜兴政府官方网站显示，2008年宜兴市将把太华镇油漆、涂料等化工生产企业作为专项整治的又一个重点，继续强势推进小化工整治。

　　“其实太华这些化工厂只要关闭了污染就少了，但长兴白岘乡那边打炮挖山做石灰厂就是彻底的破坏了，这样太极洞所在的山就没可能恢复了，要知道这里是风景保护区。”太极洞风景管理委员会一位人士忧心忡忡。

　　“地下水我们不敢喝了，现在我们喝的水都是用水管从山上引过来的，花了3000多块钱。”上述妇女说道，这也得到了太极洞附近的酒店的证实，“我们几家酒店一起从山上引了个水管，花了一万多，地方和我们说了，已经都向上反映过了，但好像没什么效果。”

　　无奈的污染背后是跨地区环境执法所面临的难题。

　　半垂直管理环保模式

　　“尽管环保也是官员考核的一个重要指标，但现实中，这种考核往往由于各种原因流于形式。在我看来关键还是双重领导体制问题，所以我很支持垂直管理。只有这样才能在一定程度上遏制地方政府的唯GDP论，从而确保环保工作落实到位。”广德县一名分管经济的中层干部对记者表示。

　　目前地方环保部门实行双重领导、以地方为主的管理体制，环保局长的“乌纱帽”攥在地方领导手中。

　　海关、税务、工商、质量监督、国土等一些重要的行政部门都已经实行垂直管理的制度，中央试图以垂直管理破除地方保护。

　　“你说环保部门不通过审批，镇长甚至更大的一个官员电话打过去说情，你能不批？不批还想不想在这里做事了？所以不能老是怪环保部门。”宜兴太华镇的一位干部电话中如是对记者说。

　　国家环保总局已经组建了华东、华南、西北、西南、东北5个环境保护督察中心和上海、广东、四川、北方、东北、西北6个核辐射安全监督站共11个地方派出执法监督机构，直接由国家环保部门垂直管理。

　　“这种半垂直管理也许适合如今的过渡阶段，对于建立区域协调合作机制有很大帮助，但愿垂直管理能够早日实现。”广德县一名干部感慨。

　　在这感慨的背后，是跨省三县市曲折的环境共治实验。

　　遭受挫折的三种尝试

　　尽管《环境保护法》和《水污染防治法》作出规定：跨行政区域水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，但相互扯皮的事件常有发生，致使很多跨界污染事故得不到妥善及时的解决。

　　遇到这种情况，广德采取的是和对方协商，寻求法律依据和向上级主管部门反映三种手段，这也是当前中国处理环境跨区域污染治理的主要方法，然现实中三种方法却屡遇挫折。

　　“最先采取的方法就是新杭镇的领导和太华镇以及白岘乡的相关负责人联系反映问题，希望对方能重视这种情况。”广德县环保局一位人士说。

　　无论是镇与镇之间，还是县与县之间都进行过反映，甚至开过好几次碰头会，每次会议基本都得出共识，诸如太极洞不仅是广德的旅游资源，也是三省共同的旅游资源，需要大家打破省域界限，共同保护，具体遇到环境难点问题，及时通过联合执法的形式，合力解决。

　　“会上谈得很热闹，但效果不是很好，会后那些污染企业有些收敛，但过几天一切又照旧。谁有积极性去割自己身上的肉呢？”上述广德县干部说。

　　“没有一种机制去约束产生污染的单位必须合作，这就导致了协商的效果打折，除非有凌驾于协商单位之上的上级主管部门插手。”一位环境专家表示。

　　之后寻求法律依据成为广德的选择之一，广德方面期望争取到一顶法律“保护伞”。

　　早在2005年1月，广德县旅游局就编制了《广德太极洞风景名胜区总体规划(2005-2025年)》（以下简称《规划》），并上报国家建设部和国务院审批，一旦批准后，广德县就可以依法对规划区内造成污染的企业下“逐客令”。

　　该《规划》明确太极洞片区缓冲区包括风景区范围内和风景区紧邻的4个乡镇，包括安徽的新杭镇，浙江的白岘乡、槐坎乡，江苏的太华镇，以上述乡镇的行政边界为界，总面积200平方公里左右。

　　《规划》还明确指出要取缔沿广宜路两侧的买卖"太湖石"的长廊，取缔任何在风景区范围和缓冲区范围的各类采石场。在山洞北部采石已经威胁到太极洞的生存。

　　然而，广德县一名官员对本报记者表示，“2006年《规划》上报，2007年就已经通过了国家层面的批准，目前正式文件还没下来，但在国务院建设部等八部委联席会议通过之后，其实已经生效。”

　　记者调查得知，除了广德自身的管辖范围内污染企业得到关闭，对其他企业相关执法部门很少采取措施，“毕竟一些地方不是我们的管辖范围，最终还是要走上协调之路。”太极洞管委会一位人士说。

　　今年两会期间7位全国政协委员联名要求坚决关闭太极洞景区内的小矿山和小化工企业，而新杭镇，广德县环保局、建设局也纷纷向广德上级城市宣城、安徽省以及中央反映。

　　一位熟悉内情的广德县人士对本报记者透露，在2007年11月，国家环保总局华东督查中心人员经过安徽时，广德县就将太极洞风景区受污染的事作了汇报，引起了当时的国家环保总局的关注。

　　国家环保部华东督察中心，国家建设部，国家林业局先后于今年5月7日到8日到太极洞进行考察，“苏浙皖三省的旅游局和环保局一把手都过来了，调查了太极洞的情况，去了污染的企业，还进行了取水测试。”上述管委会人士如是说。

　　目前三个县级市之间相关具有行政审批职能的部门则建立了协商制度，在2008年5月31日举行了第一次协商会议。

　　“上级重视了，自然这种协商就进展快很多，但对于效果，需要时间吧。”一名不愿意透露姓名的官员称。

　　记者走访了太华镇，除了几家关闭外，大部分企业仍在正常运营。由于这些化工厂往往都是小型企业，自己购买环保设备的可能性微乎其微，太华一位木制品厂老板说，“我们买不起，政府也没有补贴。”

　　而在浙江长兴白岘乡管辖范围内，很多石灰厂仍在开工。

　　独立监督的远景

　　地方相关人士指出，即使此后实行垂直领导，跨区域环境治理问题很难解决，而且已经采取垂直管理的单位所暴露出来的弊端亦很明显，比如降低了地方政府积极性，容易滋生部门腐败等。

　　此外，垂直管理之后，部门之间条块分割将更为明显。按照有关规定，对于跨省的污染纠纷，由上一级主管部门，即国家环保部来处理，然而环保部很难协调其它职能部门，比如工商，税务等。

　　“环保部门很难把这些部门拉着坐在一起，即使坐在一起了，达成个什么共识也没太大的约束力啊。”上述太华镇的干部表示。

　　当前的环保制度设计中还缺乏第三方独立监督元素。

　　“人大显然是其中一个重要的推手，如果强化地方人大的责任，由地方人大来负责监督地方政府和执法机关，问题就会得到很大程度的解决。”浙江省某环保部门宣传教育中心负责人说。

　　一位长期和人大打交道的上海同济大学教授建议，“现实中，人大可以加大环境立法力度着手，毕竟这块他们比较了解。”

　　他期望“人大代表能够负起环保监督的责任。不是通过扩大权力来防止污染，而是通过权力制衡和监督实现真正的防止污染”。