土地违法根在制度漏洞

　　土地违法现象严重，公众一般归结为是对地方官员问责疲弱所致，但这只能算是其中的一个原因，或者说，只是一个表面的原因，而深层次的原因则是制度设计方面的漏洞与瑕疵：土地出让收入游离于监督与地方政府的财政收入缺口。要真正抑制土地违法，也需要从制度层面加以完善，并非仅靠问责地方官员就能解决的问题。

　　6月4日，国家审计署在其官方网站上公布了对北京、天津、上海、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、南宁和成都11个市及其所辖28个县（市、区），2004至2006年国有土地使用权出让金的征收、管理、使用及相关政策执行情况的审计调查结果：土地出让净收益1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71.18%；违规使用出让金83.73亿元；108.68亿元出让金未按规定纳入财政管理……

　　近年来，土地违法现象一直比较严重。国土资源部的统计显示，2004年至2006年，全国违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的平均比例为17.02％。2007年9月15日至2008年1月15日，全国土地执法百日行动共清查三类土地违法案件3.17万件，涉及土地336.4万亩。其中，“以租代征”1.87万件，圈占土地0.15万件，“未批先用”1.15万件。

　　土地违法现象严重，公众一般归结为是对地方官员问责疲弱所致，但这只能算是其中的一个原因，或者说，只是一个表面的原因，而深层次的原因则是制度设计方面的漏洞与瑕疵。我认为，这其中有两个非常重要的诱因：一、土地出让金的使用，长时期地游离于预算与监管之外，地方政府及官员自由操作的空间大，甚至滋生出大量的腐败寻租行为，是土地违法现象的一个持久的动力。二、地方财政资金缺口，使得地方政府有选择通过土地出让获取收益的持久动力和堂而皇之的理由。而这两点，都不是简单地通过问责官员就能解决了的，它更牵涉到一些制度的调整与重构。

　　先看第一个原因。

　　从审计署审计调查的结果来看，土地出让净收益1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71.18%。这是一个非常惊人的比例。财政预算管理有两种方式：一是一般预算管理，二是基金预算管理。我国选择将土地出让收支纳入地方基金预算管理，而不是一般预算管理。原因是：土地出让收入受土地市场状况影响较大，具有不稳定性、不确定性等特征，如果将其纳入一般预算管理，容易造成一般预算收支的大起大落，不利于预算执行的稳定。同时，为了保障被征地农民及时得到补偿性费用，决定将土地出让收支纳入地方基金预算管理。具体做法是：土地出让收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。

　　但是，我们仍然缺少迫使地方政府必须将土地出让净收益纳入基金预算管理的强制性规定??我所指的这种强制性规定是带有惩戒性质的刚性的规定，高达71.18%的土地出让净收益未纳入基金预算管理就是最好的证明。不纳入基金预算管理，等于这部分庞大的资金游离于监管之外，供地方政府任意支配，这种指定用途的政府性基金预算收入实际上变成了带有小金库性质的资金。这意味着，土地出让越多，地方政府所能支配的资金也越庞大。同时，由于庞大的资金游离于监管之外，很容易成为权力寻租与腐败现象的天然载体，成为少数腐败者的囊中之物。由于腐败与寻租是借助庞大的游离于监督之外的资金而存在，种种不法行为更容易被隐匿，被查处的几率更低。诸如此类的因素，正是土地违法现象屡禁不止的不竭动力。

　　再看第二个原因。

　　地方政府为何热衷于从土地出让中获取收益，甚至，为了确保这种收入不惜违法使用土地？在1994年以前，地方财政除了个别年份基本上都保持着节余，而中央财政长年处于亏空状态。当时的土地违法现象少之又少。但1994年分税制改革以后，一切发生了改变：中央财政节余在分税制改革后突飞猛进，由1994年当年扭亏节余1152.1亿元，累计增长到2006年节余10458.2亿元。而地方财政不仅在1994年立即陷入亏空状态，而且亏空金额由最初的1726.6亿元累计增长到2006年的11940.8亿元。2006年，国内所有省级地区的财政支出都大于同期财政收入，19个地区的财政支出为同期财政收入的2倍以上，5个地区为3倍以上。

　　分税制改革后，由于中央和地方政府的事权、财权划分不清，遗留了许多旧体制的痕迹，事权维持了改革前的状况，而财权却主要划归中央，这造成了地方财政与事权不相称的资金缺口。曾经参与1994年分税制改革设计的中国社科院财贸所专家杨之刚认为，分税制改革的基本要件是中央、地方各有收入来源（财权），中央、地方各有支出范围（事权）。而现阶段越是上级政府财权越大，越是基层政府事权越多，且税权的划分并不稳定，导致地方政府没有一个稳定的预期。

　　这正是促使地方政府通过土地这一“聚宝盆”弥补资金缺口的动力所在。笔者在查阅了大量数据后发现一个规律，越是土地违法严重的地区，越是财政缺口比较大、缺乏稳定收入来源的地区。如何让中央与地方在财权和事权方面做到更加协调和统一，将成为下一步财税改革关注的焦点。但有一点是明确的，只要地方政府的收入来源不能得到保障，土地违法现象就很难真正被遏制。实际上，有关部门在处理土地违法问题上常常左右为难也与此有关。土地违法案件虽然层出不穷，但只要不是涉嫌受贿等腐败行为，真正遭到问责的地方官员并不多见??有关部门不得不考虑地方财政的实际困难和地方官员的苦衷。

　　因此，土地违法的最大两个症结在于土地出让收入游离于监督与地方政府的财政收入缺口，要真正抑制土地违法，也需要从制度层面加以完善，并非仅靠问责地方官员就能解决的问题。