上百平方公里潜在土地供应 上海农村宅基地置换

在过去约半年时间内，上海市对土地供应始终保持缩量状态尤其是商品住宅土地供应再次跌入低谷。上海新增建设用地供应的空间究竟有多大？ 本报记者为此进行专门调查发现，正在上海全市范围内实施的“农村宅基地置换试点”很大程度上将告诉市场“不缺地”，潜在建设用地的供应空间总量甚至高达200至300平方公里！ “我一直认为，如果上海农村宅基地置换在全市全面展开，将是一次土地利用的重大改变，不可能缺地，反而应该关注的是在这个过程中，包括土地有偿使用费在内的各方利益的监督。”上海本地一位不愿透露姓名的资深专家表示，置换过程中，政府、农民、开发商各方利益将发生直接联系，如何平衡和监督，才是最关键的。而日前，财政部和国土资源部联合印发《新增建设用地土地有偿使用费资金管理办法》，对新增建设用地土地有偿使用费的使用管理作出新的规定。 “最大变量” 去年被深圳纳入城中村计划的7个项目近日被获准实施，对市区土地出让几乎为零的深圳来说，城中村改造意味着大规模土地的释放，涉及的土地面积高达1亿多平方米，潜在房屋建设面积达到2亿平方米，够深圳房地产20年发展。 事实上，与深圳通过城中村改造释放土地相比，上海在全市范围内展开多年的农村宅基地置换试点背后潜藏的土地释放潜力远远超过它。 2006年，上海市经济管理干部学院朱林兴在上海房地系统的官方刊物《上海土地》发表的《关于上海农村宅基地置换的一些想法》一文中披露：据试点经验，通过宅基地置换可节约三成至五成土地。积少成多，初步估算，如全市农村宅基地置换工作全部完成，则可节约200至300平方公里土地。这是一笔非常可贵的土地资源。 仅以200平方公里计算，相当于节约土地面积2亿平方米，若考虑到部分复垦土地及容积率因素，潜在的物业建筑面积庞大。 毫无疑问，通过上海农村宅基地置换工作节约的庞大土地资源，其中将有多少可能通过相关渠道成为新增城镇建设用地，将成为决定上海楼市未来供求关系的“最大变量”。 据试点情况来看，这个变量正逐步在现实中一点点发挥它的能量。 一位对上海农村宅基地置换进行过长期跟踪和实地调研的高校研究人员告诉记者，试点在全市范围内展开以来，宅基地置换已经进行了4年多，目前很多试点区域已经基本完成了置换工作，部分节约的土地也在逐步通过新增城镇建设用地的供应渠道进入市场，成为土地供应的重要源头。 “以我们在松江区实地调研了解的情况看，置换中能节约大约一半的土地，而这些节约的土地中有一部分将慢慢转变成为新增建设用地。” 2003年，上海颁布《关于同意关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织实施细则（试行）》的通知，明确通过推行宅基地有偿置换的试点对农村居民点进行整体规划和归并的思路，并率先在奉贤区试点；2004年7月，上海市确定了第一批共15个试点镇。 “这些试点镇几乎遍布了上海市中心城区以外的所有区县，最终的目标就是通过各区县在试点中积累经验，并最终全面进行置换。”上述研究人员提供了一份在松江区佘山镇实地调研的材料。 材料显示，整个佘山镇通过宅基地置换可以节约约2000亩土地。 而上述沪上资深专家坦言，这个过程中，置换出来的土地、中心村住房建设等核心资源在某种程度上可以看作是“重新分配”，利益的调整和监督很关键。 利益博弈 新增的建设用地、中心村庞大建设工程，将是开发商的一大商机，而事实上，在这个过程中，也缺少不了开发商的参与。 据了解，宅基地置换的具体方式上，上海各区县存在一定的差异，概括起来可以分为三种：货币置换、异地住房置换以及异地宅基地置换。 以上述佘山镇的试点为例，江秋中心村位于城镇建设区内，采用了异地住房置换方式动迁安置：先确定宅基地置换的对象（以行政村为单位），然后编制置换方案，方案报批后与农民签订置换协议，并大规模地、一次到位地完成中心村建设，农民入住后拆除原宅基地上的房屋并复垦，最后通过结余土地的出让得到资金平衡。 “一般而言，在这个过程中，运作主体会由当地政府下面的房地产公司担当。”这位研究人员透露。 在佘山宅基地置换中，运作主体即为上海佘山集镇建设开发有限公司，为镇政府直接下属公司，该公司办理动拆迁、中心村建设、土地复垦、结余土地招标出让等全套工作。而项目的资金主要来自银行贷款、政府拨款和预售款。村民赔偿款来自开发公司，前期主要为政府拨款和银行贷款。 上述研究人员透露，宅基地置换中涉及到政府、村民以及开发商等多方面利益，而以目前的运作模式，开发商的收益大多能得到保障，反而是政府及村民可能会面临一些损失。 “首先开发商得到政府拨款和银行政策性贷款的支持，安置基地的配套房建设也是事先确定购买对象的。而政府的成本在于建设投入、管理成本等，村民的成本在于获得新住宅的资金投入（拆迁补偿往往不够）、生活习惯改变、生活成本增加等。” 供求决定楼市走向 记者了解到，从2003年开始的宅基地置换到2006年的时候，已经进入扩大试点的阶段。也就意味着随着置换工作的推进，除了复垦外的节约土地将源源不断加入到新增建设用地供应队列中。 上海市南汇区土地协会曾在公开发表的文章中指出，需要“重视土地的经营管理和收益分配”，依据有关法律规定，农村集体土地所有权的性质除国家征收以外不得改变。宅基地置换的性质是土地使用权的流转，并没有改变土地的所有权性质。置换后，土地承包经营权主体可以因宅基地置换而改变，但由于土地的所有权性质没有改变，承包经营权主体的变更及出让收益的处置等决定权还是在原集体经济组织。 客观上，在宅基地置换后，节约的庞大土地资源，更便于集中利用或者国家征收投入到城镇建设中。 这位研究人员在实地调研中发现，在一些宅基地置换试点，已经有一些置换节约的土地通过相关程序用于城市居民的动迁安置基地建设中，这无疑在很大程度上分流了对现存城镇建设用地的土地需求。 “也有部分置换节约土地，开发商通过相关审批后，获得开发权，用于普通商品房的开发。”