中国建设项目 用地政策调整七大趋势

　　文/李开孟

　　中国人均耕地不足1.5亩，不到世界平均水平的一半。如此宝贵的耕地，每年还以近千万亩的速度在减少。据国土资源部统计，过去7年中国耕地总量已减少1亿亩，600多个县市的人均耕地面积在世界公认的警戒线0.8亩以下。

中国土地资源严重匮乏，节约集约利用土地和保护耕地是中国的一项基本国策。对建设项目进行用地审批是宏观调控的一项重要手段，是对投资规模和结构进行调控的一个“闸门”，要求项目选址和用地必须严格遵守国家有关土地管理的法律法规，切实做到依法、科学、合理、节约用地。

　　项目建设用地管理的相关政策

　　回顾近年中国有关建设用地的新政策。中国先后出台了一系列针对严格土地管理、加强宏观调控的土地管理政策法规，如《土地管理法》《基本农田保护条例》《土地复垦规定》《建设用地计划管理办法》等，并建立了土地用途管制制度、土地利用总体规划制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度等。

　　中国新近出台的土地管理政策主要有：（1）《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（2002年5月），对国有土地出让制度进行了规范，要求所有经营性用地一律实行招标拍卖挂牌出让，明确规定出让的范围、组织实施程序等，力求优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度。（2）《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》（2003年2月），提出要清理违规设立的各类园区，严禁违法下放土地审批权，严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发，严格控制土地供应总量，优化土地供应布局和结构，加大土地管理的监管力度等。（3）《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》（2004年4月），要求深入开展土地市场治理整顿，实施“三个暂停”，即全国暂停审批农用地转非农建设用地，暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改，对新批的县改市（区）和乡改镇，暂停修改涉及土地利用的各类规划。（4）《关于深化改革严格土地管理的决定》（2004年10月），提出要切实保护耕地特别是保护好基本农田，强化土地用途管制制度，完善征地补偿和安置制度，健全土地节约利用和收益分配机制，严格土地管理责任追究制度。（5）《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》（2004年10月）：解决基本农田保护中基础工作有关问题，落实规划确定的基本农田；处理基本农田用途变化中的有关问题，稳定基本农田面积和质量；针对基本农田保护的薄弱环节，建立健全有关保护制度。（6）《土地利用年度计划管理办法》（2004年11月），提出农用地转用计划指标实行分类设置和下达；农用地转用计划实行指令性管理，并强调严格计划执行的法律效力；明确对计划执行情况进行考核。（7）《建设项目用地预审管理办法》（2004年11月），提出对建设项目用地实行分级预审和分类管理，通过预审从源头上对项目用地进行总量控制和管理，从而把住农用地转用、土地征用的关口。（8）《关于做好稳定住房价格工作的意见》（2005年4月），提出严格执行土地利用总体规划和土地利用计划；加大非高档住房土地供应力度，停止别墅类用地供应，严控高档住房用地供应；进一步完善土地收购储备制度；加强和完善土地市场信息监测及披露制度。（9）《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（2006年5月），明确中低价位、中小套型普通商品住房应占居住用地供应总量的比例，停止别墅类用地供应，严格控制高档住房的土地供应；土地供应采取竞地价、竞房价的招标方式确定开发建设单位；加大对闲置土地的处置力度；完善土地市场统计及信息披露制度。（10）《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》（2006年6月），强调要严格执行土地利用总体规划和年度计划，控制建设用地规模；从严审批各类非农建设用地，发挥土地调查、登记在建设用地审批中的基础作用；建立健全土地市场动态监测制度；加大查处土地违法违规案件的力度。（11）《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》（2006年8月），提出严格控制国有土地出让范围，建立用地预申请制度；提高土地出让公开程度，建立国有土地出让的协调决策机构和价格争议裁决机制；建立国有土地出让公示制度，推进土地资源合理配置。（12）《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（2006年9月），进一步明确了土地管理和耕地保护的责任，切实保障被征地农民的长远生计，规范土地出让收支管理，调整建设用地有关税费政策，建立工业用地出让最低价标准统一公布制度；提出城市建设用地的审批，在土地利用总体规划确定的用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施。（13）《耕地占用税暂行条例》（2007年12月）对耕地占用税的税额、计税依据、征收方式、免征耕地占用税的情形等进行了规范。（14）《土地调查条例》（2008年2月）对土地调查的组织实施、调查内容、调查方法、调查标准、调查成果处理和质量控制、调查成果公布和应用等进行了规定。

　　上述有关政策法规，概括为我国建设项目用地管理应遵循以下制度：

　　土地产权与登记制度。我国规定国家依法实行土地登记发证制度。只有依法登记的土地所有权和使用权才受法律保护。土地登记资料可以公开查询。对于国有土地使用权，包括划拨、出让、租赁、作价入股、授权经营等，均应进行登记。对于农民集体所有土地，其所有权、集体建设用地使用权和农民宅基地使用权均应进行登记。土地登记的种类包括初始土地登记(总登记)和变更土地登记。建设项目用地登记应领取土地登记卡及土地证书等土地登记文件。

　　土地用途管制制度。我国强调依据有关规划来规范土地用途管理。通过编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地；严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地；严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。

　　土地利用计划管理制度。建设项目用地应纳入土地利用年度计划，对农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标进行管理；把新增建设用地控制指标（包括农用地和未利用地转为建设用地）纳入土地利用年度计划；农用地转为建设用地应依法报批；农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续，禁止擅自将农用地转为建设用地；禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。

　　耕地保护制度。强调严格执行耕地总量动态平衡制度和占用耕地补偿制度，要求省、自治区、直辖市人民政府应严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划，采取措施确保本行政区域内耕地不减少；非农业建设经批准占用耕地，要按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地；实行基本农田保护制度。

　　基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上。要求基本农田数量不减少，质量不降低；经依法批准占用的，应进行补划；基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途，并强调这是一条不可逾越的“红线”；实行耕地保护目标责任制度，要求县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入当地经济社会发展规划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上级人民政府监督实施。地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护区面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责；建立耕地保护责任的考核体系，国务院定期向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标，各省、自治区、直辖市人民政府每年要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况。国土资源部会同农业部、监察部、审计署、统计局等部门定期对各省、自治区、直辖市耕地保护责任目标履行情况进行检查和考核，并向国务院报告；实行土地开发整理复垦制度，国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地；国家鼓励土地整理，县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对山、水、田、林、路、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

　　节约集约利用土地制度。我国规定不仅要通过规划和计划管理等措施节约利用，而且要通过产业组织、技术进步等手段集约利用土地。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地，不得占用好地。

　　项目建设用地正式报批制度。包括农用地转用审批、土地征收审批和土地供应审批。在农用地转用审批方面，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。上述规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。在土地征收审批方面，涉及基本农田的，基本农田以外的耕地超过35公顷的，或者其他土地超过70公顷的，由国务院审批。低于35公顷面积的耕地（不包括基本农田），或低于70公顷面积的其他土地，由省级人民政府审批。

　　我国建设项目用地政策调整的七大趋势

　　紧缩地根，发挥土地作为宏观调控手段的作用。

　　在继续发挥信贷闸门作为宏观调控手段的同时，强调通过土地这道闸门进行经济结构调整。包括控制建设用地供应总量、结构和时序；严格房地产市场宏观调控与供地政策，包括适当提高居住用地在土地供应中的比例，着重增加中低价位普通商品住房和经济适用住房建设用地供应量，停止别墅类用地供应，严格控制高档住房用地供应，停止、放缓建设用地审批。

　　进一步强调建设用地的供应与国家产业政策和区域政策相协调，控制高耗能、高污染行业过快增长。严格执行《限制用地项目目录》《禁止用地项目目录》，项目开工建设必须符合用地预审、环境影响评价审批等必要条件，把好建设项目用地审批关。对不符合国家产业政策和土地供应政策的项目，不受理用地报批。对违规出台的在地价、税费等方面给予高耗能高污染行业的优惠政策，要会同有关部门清理和纠正。

　　深入推进节约集约用地，完善并严格执行节约集约用地政策和标准。在满足功能和安全要求前提下，重点审改现有各类工程项目建设用地标准；提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准和城镇土地使用税、耕地占用税征收标准；稳步推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的改革试点；继续严格土地审批与供应管理。根据《工业项目建设用地控制指标》规定，工业项目建筑系数应不低于30％，投资强度标准比原来普遍提高15％，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过总用地面积的7％，严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等。

　　强化土地管理和耕地保护责任。

　　地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，强调要严格实行问责制。根据权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施。

　　提高用地成本，严控土地乱占滥用。

　　提高新增建设用地土地有偿使用费的缴纳标准，调整城镇土地使用税征收标准，通过加大用地成本，利用经济杠杆引导减少建设用地，提高土地使用效率。

　　切实保障被征地农民的长远生计。

　　征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。今后将更加强调各地要做好被征地农民就业培训和社会保障工作，要求被征地农民的社会保障费用应按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，并强调社会保障费用不落实的不得批准征地。

　　建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。

　　要求各省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制订并公布协议出让土地最低价标准；国家要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。

　　规范土地出让收支管理。

　　国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。

　　建立土地督察制度，严格土地管理行为监督检查。

　　2006年7月，国务院办公厅印发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，明确国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查；明确了国家土地督察的机构设置、职能配置和人员编制；明确了国家土地督察机构的监督检查方式和具体工作要求。今后将进一步发挥土地督察制度对建设用地违规查处方面的监督作用。