农村改革要纠正对土地财产权的恐惧症

　　在土地管理的理念上，要彻底纠正对土地财产权的恐惧症。大量研究和世界经验的总结都证明，世界上可怕的不是土地私有制，而是土地公有制过度扩展。不当的土地制度为国家长治久安埋下祸根。现代国家已经早已不同于农业自然经济时代的国家，有种种办法对土地财产权做出限制。

说现在的土地集体所有制是农民社会保障的基础，实在是陈词滥调。

　　概括地讲，现行关于农村土地的法规有这样的特点：从法规的抽象意义上看，农民拥有强度很高的土地财产权，但从实际经济关系看，地方政府和村集体的掌控者却有强度很高的土地控制权。正是由于这个特点，地方政府的实际权力被放大了。中央“天高皇帝远”，农民说话不算数，地方政府和集体的实际掌控者就厉害了。

　　为什么中央政府的土地政策难落实？

　　任何法律不可能事无巨细地做出规定，总会有漏洞，但现行法律的基本精神是明确的，只要严格按法律精神办事，有了问题也不至于发生系统性的偏差。读过《土地承包法》的人知道，这部法律在文字上的确赋予农民的权利要超过赋予集体的权利。农民的土地承包权30年不变，这是明文规定的。当年江泽民主席还说过，30年以后也不会变。其他涉及国家征用土地的法规也规定了土地征用程序，其中包括了对农民的补偿办法。这两年，国务院的文件更明确地规定，因为“国家建设”而征用土地以后，要将所有失地农民纳入社会保障的范围，用各种办法保障农民的生活水平不降低。

　　然而，现实是在土地管理方面出现了系统性的问题。在任何大国，都存在中央政府和地方政府之间的利益博弈，中国也一样。中国是一个大国，只要百分之十的地方政府打小算盘，置大局于不顾，事情就不得了。法律的漏洞，有效监管的高昂成本，中央政府不同部门的不协调，都是地方政府可以用来博弈的好牌，事实上，这些牌的确被利用了。这牵涉中央和地方之间的关系问题，我们对地方政府的指责是没有意义的，且这种指责根本就不是解决问题的出路。问题还是出在基本制度上，包括法律规定的合理性基础也存在问题；正是基本制度的不合理，留下了地方和中央之间博弈的空间。如果立法的法理出了问题，法律就难以操作。我们需要认识基本制度方面的问题，并由此下手来解决问题。

　　在土地管理的理念上，要彻底纠正对土地财产权的恐惧症。大量研究和世界经验的总结都证明，世界上可怕的不是土地私有制，而是土地公有制过度扩展。不当的土地制度为国家长治久安埋下祸根。现代国家早已不同于农业自然经济时代的国家，有种种办法对土地财产权做出限制。说现在的土地集体所有制是农民社会保障的基础，实在是陈词滥调。

　　土地管理方面的系统性问题

　　现行农村土地承包制是1980年代初开始推行的。在这个制度下，农民获得了很大的生产自主经营权。农民用“交够国家的，留够集体的，剩下是自己的”这样的俗语来概括这个制度的特点。实行这个制度之后，农民的生产积极性得到空前释放，粮食生产总量迅速增加，绝大部分农民在短期内解决了温饱问题。这个制度还支持了我国农村乡镇企业的发展，使一部分农村实现了城市化，一部分农民走上了致富之路。

　　然而，现行农村土地承包制还是没有解决农民的土地财产权问题。过去的改革称得上是“半截子土地产权”改革。这种“半截子土地产权”有以下两个显著特征：

　　第一，农民在农业土地使用中的所谓承包权不稳定。承包地常常被村集体领导重新分配，农民俗称“三年一小调，五年一大调”。越是经济发达的农村地区，土地承包期限越是极不确定。据了解，最近某中部大省正在全面调整土地，主要原因是种地比较利益提高以后，一部分原来“放弃”承包权的农民重新要求归还承包权，并形成了社会稳定的压力。为了保护农民的土地承包权，中央政府做了许多努力。先是规定第一轮土地承包15年不变；第一轮承包到期后，政府又规定承包期再延长30年。针对一些乡村干部刻意歪曲土地承包制30年不变含义的错误说法，中央有关文件明确指出，不仅农村土地承包制度不变，农民对自己所承包的具体的地块也不变。针对人口变动的影响因素，中央政府明确提出“增人不增地，减人不减地”的硬性政策，以约束一些乡村干部随意变更农民承包地的行为。但是，在实际工作中仍然未能纠正农民土地承包权被随意侵犯的行为。

　　农民土地承包权难以稳定有复杂的原因，但根子是“半截子土地产权”。农户家庭人口变动使土地承包的人均数量发生变化，一些农民希望调整土地是重要原因，一些乡村干部通过变更土地承包捞取好处是更为重要的原因。现行法规的不配套、不完善也给土地承包权的变更留下了漏洞。虽然有相当多的农民拥护中央的政策，但因为土地的“集体所有”在实践中总被理解为村干部的控制权力，这些农民很难在土地承包权受侵犯时与干部们抗衡。正是由于这些复杂原因，土地承包权15年或30年不变的国家政策始终没有得到不折不扣地执行。温家宝总理曾用“永远不变”这样强烈的语气表达了他对稳定土地承包制本来意义的坚定认识，也预示着中央政府将下决心为稳定土地承包权做出更有效的努力。

　　第二，农业用地在转变为非农业用地时，农民几乎没有议价的权利，导致大量土地交易徇私舞弊，养肥了一些开发商和一些腐败分子，让国家和农民双双吃亏。因为农民没有议价的权利，使得一些地方的土地交易成为一种暗箱操作，农民极度不满。为了解决这方面的问题，中央政府也出台了许多政策，但因为政策执行主体的利益往往与农民的利益不一致，结果使政策的执行总是被大打折扣。去年中央政府出台了新的土地征用补偿标准，使农民的利益得到了较高程度的保障，但有效实行这个制度的成本仍然很高，因此很难真正消除一些地方政府在土地征用中对农民利益的损害。

　　公有土地如同一切公有资源一样，只要它拥有足够的价值，必然会成为强者掠取的对象。土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割，但却没有明确地、合理地界定它们之间的权利边界。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端，但又想继续维持集体所有制的框架，不免在逻辑上漏洞百出，在实践中弊端丛生。当法律不能清晰界定权利边界，或者界定之后又不能维护这种界定的有效性，实际的政治力量就要发生作用。这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到利益的侵害，而法律本来想削弱的“集体”力量却因现实的政治关系而得到加强。

　　大量调查发现，地方政府和乡村干部对土地控制的强度决定于下述方面的因素。第一，国家权力的配置状况。笔者在某地调查发现，地方政府违反中央土地承包法关于承包期限的规定几乎没有任何风险。土地承包的频繁调整已经不是村干部的行为，而变成乡里、县里的行为。县政府把调整土地作为一个时段的中心工作去抓。县政府调整土地承包期限的动力在于增加税收。在目前政治权力格局之下，每一级政府对上级政府都有很强的隐蔽信息的能力，除非有告状事件（特别是集体上访事件）发生，上级部门并不纠正下级的违法行为，且集体上访的事情在土地调整中事实上很少发生。第二，土地收益情况。干部在多大程度上使用这种权力并决定是否重新分配土地，取决于这种行为所获得的利益和成本的比较。农民的土地使用权的保障程度尽管在各地有所不同，但有清楚的规律可循：承包权的稳定性与土地的市场价格成反比；土地的市场价格与土地的收益（包括转移用途所产生的级差收益）成正比。在农业经济条件差、土地转为非农用途概率小的情况下，土地的承包关系比较稳定；土地的农业收益高、转作非农用途概率大的情况下，土地承包关系就不稳定。这个问题的实质是，在经济发达的地方，城市工业集团的政治力量强大，他们一方面与农村干部建立联盟，另一方面又竭力影响政府官员，使普通农民的政治谈判能力相对衰弱，不能保护自己的土地权利。第三，税收制度的影响。这个因素农村税制改革以后不再重要。第四，土地观念的影响。据秦晖的研究，中国的土地私有制在宋代以后才出现，且国家的权力高度渗透于所有权关系中，国家与农民的矛盾仍然超过地主与农民的矛盾。这种历史影响对农民的土地观念有深远影响，以至于农民至今有“国有土地”的观念，而代表国家力量的人物则被看做是政府官员。农民的“国有土地”观念加强了他们的“官本位”观念，这使得官员对土地的控制更加肆无忌惮。尽管农民有“国有土地”的观念，但不能认为农民不希望拥有属于自己的土地。

　　农民土地财产权不完整

　　法律自身显然存在内在的逻辑上的矛盾：一方面，它反对“增人增地、减人减地”；另一方面，它又规定农户是承包权的主体，给户主保留了“增人增地、减人减地”的权利诉求。简而言之，土地承包制具有内在的不稳定性。

　　在现行法律框架下，确立农民的土地财产权是不可能的。农民的土地财产权不完整的主要表现是：

　　１．农民没有退出集体经济的权利。《土地承包法》规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”法律还规定：“承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”按这个规定，农户的土地使用权仅仅限于农村，一旦农民离开农村，土地使用权立刻消失。

　　２．农民没有完整的自主经营权。《基本农田保护条例》：禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。承包经营基本农田的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。这个规定显然是不合适的。农业生产已经是一种市场化程度比较高的经营活动，农民在一个季节里是耕作还是休耕，取决于他对投入和产出的计算。例如，农产品价格低到一定程度，农民选择休耕不仅对农民自己有利，对国家也是有利的。如果强制农民耕作，反倒于私于公都十分有害。

　　３．“少数服从多数”原则侵害部分农民权利。《土地承包法》规定：“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”这意味着三分之一农民不同意承包方案时，只能被迫接受。在具体的土地承包工作中，村民代表的产生容易被村干部操纵，结果是多数农民被迫接受他们不同意的土地承包方案。《中华人民共和国土地管理法》规定：“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”这一条款同样有上述问题。

　　概括地讲，现行关于农村土地的法规有这样的特点：从法规的抽象意义上看，农民拥有强度很高的土地财产权，但从实际经济关系看，地方政府和村集体的掌控者却有强度很高的土地控制权。正是由于这个特点，地方政府的实际权力被放大了。中央“天高皇帝远”，农民说话不算数，地方政府和集体的实际掌控者就厉害了。

　　“半截子土地产权”的危害

　　土地承包不稳定对农村发展乃至国民经济成长有极大危害。只要土地承包期限过短，承包地块被经常调整，农民就不会在土地上认真投入，农业经济效率的提高将受到影响。承包权不稳定还将导致土地的使用权价格被严重扭曲，土地使用权的转让市场难以发育，土地资源的合理配置难以实现。更严重的是，现实土地承包制下使农民仍然有强烈的“占夺”公有土地的意识，导致农村大量土地成为农民的宅基地，出现农民住房大量空置与农民继续申请宅基地同时并存的现象，但农村空置房屋难以成为农民交易的对象。对“公地”更强大的掠夺力量来自乡村干部乃至各类“官商”，以至近些年农村耕地流失速度触目惊心。目前的土地制度还成为中国农村城市化的严重障碍，它使大量农民在放弃土地之后不能得到合理的补偿价格，无力在城市购买住房。不合理的土地使用权转让价格鼓励农民守住土地不放，使他们成为身份在农村、打工在城市的长距离迁徙的“候鸟”，创造出一种浪费无穷、痛苦无边的社会生活画面。如果把土地承包权永久化改革看做下一步推动农村发展、深化农村改革的焦点，一点也不为过。

　　目前这种“半截子土地产权”还导致农村社会的不稳定。据了解，引起农村“群体性事件”的首要原因是土地纠纷，特别是征地中发生的土地纠纷。我们在调查中发现，一些本来是个别的土地纠纷，很容易扩大为群体性事件。如某一户农民的土地利益受到侵害，常常有乡村农民领袖利用其他农民“兔死狐悲”的心情鼓动农民集体与政府或其他公共部门进行抗争，从而引起群体性事件。群体性事件有时候会出现农民领袖不能控制局面的情形，导致事件发生某种恶变。

　　“半截子土地产权”还给国民经济的宏观运行带来了不少危害。按现行法律，农民进入设区的城市工作和生活，其所承包的土地必须交回村集体，不再享有作为集体成员之一的那种抽象的土地所有权。这个制度使农民在进入城市以后得不到放弃土地财产权的任何补偿，农民也不愿意放弃土地，使得农民不得不选择定居农村、做工于城市的生活。这个法律规定显然不利于农村剩余劳动力转移到城市，也不利于城乡经济的统筹协调发展。

　　由于现行土地制度及其关联作用的约束，劳资关系的某种可能的平衡也受到破坏，给政府调节企业行为增加了困难。从资本方面看，一个国家的城市经济部门中一半左右的劳动力不是居住在就业点附近，而是不稳定地在大的地域范围里流动，无疑会给城市工商企业的发展增加风险。工商企业因此难以制定用工计划，也难以执行定货合同。2004年上半年出现的“民工荒”已经显示出这方面的后果。企业经营本来要面对产品价格变动的风险、资金运用的风险和各种竞争所产生的风险，现在平添劳动力供应的风险，这自然给国家使用传统手段调节经济增加了困难。从劳动关系方面看，目前的制度也不利于公正的劳资关系的建立，不利于人力资本的积累。本来，决定劳动力流动方向的主要因素是地区间的平均收益水平，而目前的制度结构使得土地远期收益以及劳动者流动成本也成为决定劳动力流动的因素，增加了政府调节劳动力市场的难度。

　　土地制度的缺陷及其关联作用还压缩了中国市场，产生了“资本过剩”与“劳动过剩”一并存在的深刻的结构性问题。因为劳动者利益保护的困难，使得中国廉价加工业品包含了制度性因素产生的成本“节约”，为国外市场保护主义者所诟病。同时，因为我们并不熟悉国际市场，而国内市场在低工资之下变得狭小，这就造成了“资本过剩”与“劳动过剩”一并存在的结构性问题。这个结构性问题加深了中国经济的二元结构的矛盾，同样给政府的宏观政策时时带来困难。

　　农村宅基地自由交易符合市场化改革方向

　　按照目前颁布的《物权法》，农村宅基地只能在村集体内部流转，尚不允许城市居民或村庄以外的其他居民购买村庄的农民住房，也就是说，农民的宅基地使用权还不能转让给城市居民。按经济学的规律，土地作为一种生产要素，只有自由交易才能得到合理配置。宅基地的交易也是同样的道理。宅基地仅仅在村民之间交易，远谈不上自由交易，自然也谈不上资源合理配置。人类的创造性首推交易的发明。好的制度保护和创造财富；差的制度使财富遁于无形。从经济学上说，可以交易而没有交易是一个浪费，是潜在的交易各方利益的损失。因为交易不被赋予合法性，使得交易成本大大增加，交易的合理价格不能形成。政府对已经发生的交易也难以监管和控制。所以，禁止农舍交易和农村宅基地自由流转是很不明智的。

　　事实上，城市居民购买农民住房在很多地方已经是比较普遍的现象，也就是说，现实生活已经在突破既定秩序的限制。在北京郊区，有很多农民住房已经被城市居民购买。我们早已听闻过北京郊区“画家村”、“明星村”的存在。只是因为没有合法的农舍市场，农舍的实际买卖受到限制。隐蔽的农村住房市场是存在的。一方面有供应，另一方面也有需求。在北京的一些村落，20%-30%的农民住房已经人去房空，如果有合适的价钱，房主人愿意将其出售。按照现行法律，农村住房的供应还在不断扩张。只要有新的农户产生，该户人家就有权得到一块宅基地。农村人口源源不断地产生，结婚成家的农户年年增加，宅基地也年年增加。法律没有要求子女能够继承父辈房产时不得另占有宅基地，于是，父辈的房产变成残垣颓壁也得不到修缮，子女们一定要申请新的宅基地。这样的制度不变化，农村土地总归有一天要被房屋全部占去。国家统计局数据告诉我们，近年来，农村居民的户数在不断增加，而农村居民的总量在减少。中国古代存在的大家庭传统是为了节约土地、节省造房资金以及在农业生产中进行合作，但现在的制度却刺激农民将可能的大家庭分裂成小家庭。这里的利益驱动是对“公地”的最大化地占有。

　　农舍交易所产生的经济利益是十分巨大的。城市居民买到农舍以后需要装修，装修的开支可能超过农舍本身的价值。农舍的主人变化以后，乡村的基础设施也可能得到改善，乡村道路、乡村学校建设可能获得更多的资金帮助；乡村志愿者事业也可能获得发展，并由此推动乡村治理的改善。政府还可以从农舍交易中获得巨大的税收收入，形成乡村建设的一笔专项资金。

　　遗憾的是，上述社会经济利益在禁止农舍买卖的情况下是无法产生的。

　　允许农村宅基地自由交易还有利于我国加速城市化进程。农民不能出售自己的宅基地影响他们在城市购置住房的能力，实际上把农民捆绑在了农村。农民在城市挣了钱，就不得不在自己家里盖房，盖了又可能不去住，形成很大的浪费。在经济发达的江浙地区，农民盖房的投资浪费更大。近些年，浙江农民有钱了，纷纷盖楼。一开始盖二层楼，后来又有盖三层的，结果就比着盖，越盖越高，有的盖到四五层。村民老有一种意识：自家的房子不能比人家矮，让邻居压下去，结果追求更大更高更好。在浙江不少农村会看到这种怪现象：房顶上竖着一个像教堂一样的尖顶，这都是比高惹出来的。

　　允许农村宅基地自由交易不是说可以不加以规范，法律可以规定城市居民能够购买的农舍的数量以及农舍的实际占地面积。为此，法律文本必须对“农舍”作出定义。立法的目的既要盘活农村的房产，又要防止出现私人大庄园。在一定时期里，法律应规定每户城市居民只能购买一所农舍。法律还应根据农舍周边环境规定农舍实际院落的大小；山区的院落与平原上的院落应该有所不同。法律还应该规定，山区私人院落的林地应允许游人进入，但不允许打猎。有关这方面的法律应该随着经济发展而不断修改。

　　农村宅基地的交易还应符合政府的土地利用规划。土地利用规划应体现节约土地资源和保护耕地的原则。现在我国农村的建设用地总规模已经超过了城市建成区的面积，其中主要是农民住房占地和村庄内的空闲地。要通过村庄整治、合并和搬迁，使农村建设用地总规模得以减少。宅基地的交易必须服从这一节约土地资源的要求。政府对农村宅基地的使用要作出规划，只有符合规划的宅基地才可以交易。要杜绝把耕地转为宅基地再行出售的做法。可以征收宅基地流转税，用税收收入建立村庄整治基金，为农村建设开辟新的资金来源。

　　从加强规范和健全规划的要求来说，农村宅基地交易政策也不可以贸然出台。政策规范要加以仔细论证，土地利用规划也要有科学依据。只能在有了相对充分的把握以后，再慎重地出台农村宅基地交易的政策。

　　农村土地制度改革的两大原则

　　去年，某地方政府有一个改革意见，讲到在农村土地承包期限内不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社。有报道引用“专家”的话说，这是新中国成立以来的“第三次土地革命”。我以为这个评价过于夸张了。在我看来，成立农民专业合作社的主旨并不是要农民拿土地入股合作社，农民专业合作社并不适用于直接农业生产过程，农业生产方式还是应该以家庭经营为基础。

　　农业生产，特别是粮食生产，是土地密集型的产业类型，就是说它往往是用较少的劳动力和较多的土地结合在一起形成一个生产单位。在现代农业技术条件下，一农户若生产粮食，就可以耕种几百公顷甚至更多的土地，形成规模经营，从而极大提高农业劳动生产率和农业经济效率。这样一个认识大概能为当今熟悉农业生产的许多人所接受。然而，中国农村的现实情况是劳动力较多，而土地相对较少，规模经营遇到困难。对于如何克服这个困难，便有了认识上的分歧，其中一种似是而非的看法便是主张用“股田制”的办法实现土地规模经营。

　　股份制是人们为了降低生产经营风险而建立的一种合作方式，并不适合一切生产经营活动。农民的专业合作社一般来说不必要是股份制企业，虽然它们的建立也是为了降低交易成本，减少经营活动中的各种风险。在所有农业发达国家，农民专业合作社并不是以土地入股而建立的；农民与合作社的联系是以所谓农民的“惠顾”为纽带，就是说合作社是在市场活动中代理农民进行交易活动，而农民则依照自己与合作社的交易量（惠顾额）来获得由合作社创造的属于自己的那部分利益。离开了市场交易，在直接生产环节上，农业生产还是以家庭经营为主。

　　上面讲的现实中的通则其实不难理解。在农业生产经营的全部过程中，市场风险主要发生在交易的环节上，农民通过建立合作社，可以集中采购生产资料，集中销售农产品，提高农民在市场上的谈判能力，把市场风险尽量化解到最小。没有哪个保险公司可以为市场风险提供担保，所以，组成合作社是农民降低市场风险的基本办法。除了市场活动，农业的直接生产过程就是农民自己的事情；一户农民就可以耕作大量土地，没有必要通过他们彼此间的“合作”来降低生产经营的风险。其实，不必要的“合作”反倒会增加交易成本，降低生产的效率。举例来说，如果一户农民有可能耕作500亩土地，就没有必要每户农民耕作50亩土地，然后10户农民再“合作”起来共同耕作500亩土地。直接生产过程中的风险常常是自然灾害的风险，对于这种风险，可以由保险公司来解决问题，农民的“合作”于事无补。

　　实行“股田制”如果把握不好，可能在更大的程度上损害农民利益。目前，我国农业生产领域出现了强烈的城市资本“下农村”的冲动，有的地方政府用行政干预的办法促动农民将承包地作为“股份”交给这些“大户”搞“设施农业

　　”，而股份收益的不稳定是天经地义的现象，农民的收益就没有保障了。在不少地方已经发生了一些农业资本家因经营不善而逃跑的现象，而农民的土地经过所谓“设施农业”的折腾以后，农民再要恢复大田耕作就很难了。这种现象要引起决策者的高度关注。中国农村的“人地比例”决定了我们不可能在三天两后晌就搞出像美国那样的“规模经营”来。规模经营的发展要随着城市化进程的实现逐步地去推动，而不要想着法子去驱赶农民离开自己的土地。我特别要说明，在农业领域，连西方国家也十分慎重地对待城市资本“下农村”搞农业雇佣劳动制度；他们把“耕者有其田”看做是建立农村土地制度的重要原则。

　　在实践中，一些地方政府常常热衷于“股田制”，可能出于两种考虑。

　　首先是一种良好的愿望，即政府想扩大农业的规模经营，提高农业生产效率。但在我看来，达到这个目的，也不必搞“股田制”。农民之间可以通过土地承包权的流转来解决这个问题，而租佃关系是交易成本最低的流转方式。任何一户农民在有了完全的非农业就业机会后，可以把自己的土地承包权租给种粮农户；农民自己会决定一个合理的租佃价格。如果硬要农民搞股份制，建立起农业公司，反倒会增加农民的风险。如果公司发生资不抵债的情形怎么办？是不是要拍卖公司的资产（农民的土地）用以还债？我们不禁要问：放着简单的、风险小的租佃流转方式不用，为什么要搞麻烦的、风险大的“股田制”呢？有的地方实际搞的也是租佃制，但似乎为了听起来有“创新性”，硬要叫个“股份制”，这做法也实在是有点不大靠谱儿。

　　搞“股田制”的另一种可能是出于好大喜功的工作惯性。其实，类似“股田制”的东西并不是某市的新发明，许多地方早已这样做了。对于这个做法，中央的态度是慎重的。近几年的“一号文件”没有一个明确提倡这种“改革”。只有2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出：“对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。”但这个规定是针对农村建设用地的，而不是鼓励在农业生产领域搞“股田制”。中央政府一贯提倡土地要适度流转，并强调农村家庭经营制度与土地流转并不矛盾；家庭经营制度越是稳定，土地流转才越会健康发展。

　　抛开类似“股田制”这种不切实际的想法，中国农村的土地制度改革的空间其实很大。改革的原则，一是要把农民的利益放在首位，以“耕者有其田”来保障农村社会的稳定；二是要有利于流转中的土地商品化和土地权利的稳定化，提高土地利用的经济效益。近几年，有人提出农业用地承包权要“物权化”，以保障农民拥有真正的土地财产权；还有人提出要实行“永包制”，把土地承包权固定下来，使农民的承包地变成一种“准私有土地”等等，我以为这些都是很积极的想法，值得地方政府在改革中加以尝试使用。

　　解决土地问题：放开产权，管住规划

　　土地问题谈的人太多了，政府出台的有关文件也是连篇累牍。与政府方面的焦虑相对照，社会某方面人士却喜欢用“革命”一词来描述围绕土地而发生的某些事件。广东的集体建设用地上市流转被说成是“革命”，前不久重庆倡议过的土地入股农业企业也被看做是“革命”。我看既要反思现行土地管理制度，又要慎谈土地“革命”。

　　先讨论政府政策这个方面。我以为国务院有关部门强调守住18亿亩耕地的“红线”是正确的主张。最关键的判断是，我们的建设用地已经不少，没有必要再继续大规模占用耕地。全国30多万平方公里的建设用地，按常规也能容纳30亿人口，实际却容纳了13亿人口。土地太浪费了，该收住口子了。耕地多一些可以搞休耕轮作，可以“广种薄收”，可以少用地下水，可以提高农户经营规模，总之，是好处多多。房子盖得还少么？农村空置了差不多30%的房子，农民还在盖房；有城里人人均房子面积超过100平米，还嫌不够，这不怪人们贪婪，实在是现行体制是鼓励大家抢占“公地”的体制。所以，提出保“红线”的主张是完全必要的，关键在于如何保。

　　太多的地方或大大小小的利益集团与国家（中央政府）玩猫捉老鼠的游戏。每一次高层政府疾言厉色下文件整顿土地违法，每一次在事后就有大的反弹，这几乎是规律。道理很简单。假设1年里100宗等量资本从事违法占地投资活动，若年内查处（指投资全部损失）的比例是10%，而违法获益的资本收益率是100%，违法占地获利的概率就超过80%，于是，越是查处，土地违法的案件就越多。除非每一年里的查处比例达到50%，否则就可能无法制止土地违法事件的发生。目前的情况是，大量土地违法事件被掩藏起来了，受到查处的违法案例又往往久拖不决。

　　一个国家最不该失控的是土地规划管理，我们偏偏在这里出了问题。请谁帮忙解决问题？请农民！怎么请？解决农民的土地财产权问题。现在城市的土地已经是一种“准私有制”，“物权法”给予了保障。我们能看得出来，中央政府出台一系列土地管理法规之后，城市的土地“准私有制”完全不可能兴风作浪。农村土地至少可以实行“永包制”，为此要大大修改“农村土地承包法”。我相信，也会有农民违反土地规划管理规定的情形发生，但有了“永包制”，绝大多数农民会更珍惜土地，会与非法占地行为做斗争；同时因为土地转移价格大幅度提高，社会对土地的需求也会减少。总的情形要比现在好得多。这不是一个意识形态问题，而是科学筹划问题。

　　回头再看看关于“革命”的议论。事情本来不复杂，有一个科学态度就行，不需要祭起“革命”的旗帜来。还说要有“第三次土地革命”，那么，前两次“革命”是什么？谁仔细考证过？过去做的一些事情，在多大程度上算是“革命”？“革命”这个词被搞得含义不清，所以，还是少谈革命好，免得把确保农民土地财产权的事情看成一件悲壮的或狂热的事。

　　我们倒是要认真考虑一下在财产方面国家和民间社会的关系问题。随着现代社会公共事务领域的日益扩张，现代国家越来越“富有”和强大了，实在没有必要把所有财产都囊括在自己手上。实际上，真正的“私有权”早已发生变异，国家有太多的手段来约束民间财产权，它早已没有那么可怕了。任何一种财产权，但凡能由民间“所有”的，国家就不要伸手揽在自己怀里。不是说“以人为本”么？国家应该做人民财产的看守者才对。看守也是一种约束，也就产生财产权在国家和民间之间的分割，并不存在绝对的私人财产权。所以，土地管理改革也涉及到政治科学。政治和经济都一样，都要按科学规律办。

　　土地方面的问题还在积累，为此大家很发愁。要趁着现在还不算太晚，赶紧迈出实质性的改革步伐。越是拖着，事情就越复杂，最后也越被动。

　　从制度上解决问题的总的思路是“放开产权，管住规划”。这一思路的具体内容如下：

　　第一，改变土地权利结构，确立多元化的土地产权制度，让农民拥有真正的耕地财产权。可以确立耕地永包制，强化农民的耕地财产权。可以考虑在全国用几个月的时间搞一遍“土地确权”，然后宣布耕地承包权永远属于农民。为此，要取消现行法律中那些关于“三分之二以上农户”作决定的条款。农民的耕地永包权如同他拥有一台电视机一样，不能用什么范围的投票来剥夺。农民有了这个权利，地方政府圈地搞建设的冲动必然刹车。

　　第二，要放弃“国家建设”这类法律用语，用更明确的公益事业用地和商业用地术语。法律文本要用列举的办法来确定公益用地的范围。各种开发区用地不能笼统地看做公益用地。

　　第三，确定国家和省级政府之间的土地规划分工，中央管规模，省政府管到地块。实行土地规划法制化。对现行规划要重新严格审议，以便规划和实际相符。只要符合规划，再不应区分“大产权”、“小产权”，一律平等；如不符合规划，对违规者一概施以高额罚款或判处监禁。

　　第四，对于非农建设规划区（包括开发区）用土地交易制度替代土地征收制度；用讨价还价办法替代补偿办法。任何一户土地主人，都可以拒绝交易，哪怕这块地处在某开发区的核心地带。

　　第五，对于公益事业用地，严格按照公益事业项目列举目录界定用地范围。根据我国实际情况，这类占地可以强制交易，但交易价格应参照当地农用地价格制定，并高出一定比例。要在理念上清楚，即使为了公共利益，也不能以牺牲私人利益为前提。

　　第六，建立土地交易收入调节税，但不再允许各级政府搞土地财政。调节税的收入用来建立土地整治基金和公益用地征用补偿基金。

　　为实行上述制度，并使之法制化，要尽快冻结土地占用，然后清理已有的违法占地案例。对农民的投诉，各地应给出一个解决问题的时间表，诚心诚意地对农民负责。