本报记者 王世玲 北京报道
“谁是中国土地的拥有者?”在中国改革开放30周年之际,这一问题再次摆到了中国“三农”学者们面前。
9月1日,在中国社科院农业发展研究所,面对数位研究“三农”问题的中国资深专家,荷兰土地专家PETER教授提出了该问题。
公开消息显示,10月召开十七届三中全会的主题也锁定在农村改革发展问题。据业内人士分析,此次会议上,中央或将研究包括土地改革在内的农村综合改革如何迈开新步伐。
据研讨会当日参会专家透露,农村集体建设用地领域或将破题。
谁是集体土地所有权的主体?
话题从PETER的新书《谁是中国土地的拥有者??制度变迁、产权和社会冲突》开始。
该书通过在中国10年的实地调研和理论研究,提出了一个对于中国学者而言并不陌生的问题:谁是中国土地的所有者?
其中,集体土地所有权作为中国农地制度的基础部分,在PETER看来,存在“制度模糊”。
比如,如何界定和澄清集体所有权?相关法律法规并没有做出明确规定。包括《宪法》、修订后的《土地管理法》,以及最新颁发的《物权法》。
“尽管土地制度存在模糊,但它支撑了中国经济30年的快速发展。”PETER对记者分析。但这种效益不是一劳永逸的,可持续性的。
在PETER看来,中国不可能放弃土地的国有和集体所有制的原则。那么,当前有关土地所有权争论的焦点,就集中在集体土地所有权的归属问题上。
即,归自然村(村民小组)还是归行政村?而目前中国学界和官界对此的争议也相应分为两大观点:一是将土地所有权授予自然村;二是由行政村掌管土地所有权。
从现有讨论可以看到,后者观点的支撑理由是,如果行政村拥有土地所有权,将极大地促进土地登记和空间规划顺利进行。
如以1998年为例,当时全国共有739980个行政村,而自然村的数量最高则达150万个。
“集体土地权归属应该放到自然村领域。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英对记者表示。
除上述土地基本问题需要厘清外,刘守英认为,眼下最紧要做的是集体土地所有权的“成员身份”认定,即集体经济的成员身份认定,如哪些人属于哪些集体,这涉及到包括土地收益在内的农民权益。
“具体认定可以根据各地村民小组自行协商,但要从国家层面上给出‘时点’”。刘守英对记者分析,即国家要确定一个具体时点(比如第一轮土地承包时间),在此基础上,划清农民的各种土地收益。
刘表示,上述建议已经上报全国人大有关部门。
除此,当日研讨会上,有关学者透露,近期土地改革或将在农村集体建设用地领域得以破题。
如包括农村和城市土地拥有者的权利一致,即扩大农村土地实际占有者权利;在明确各种规范、监督的前提下,集体建设用地入市。
土改的核心是如何保证农民权益
研讨土地改革离不开所有权归属问题。在私有化呼声不断时,与会专家提醒,中国土地改革的核心不在于所有权,而在于如何保障农民权益。
刘守英则首先从理论层面来分析这一问题。“理论上,所有权高于产权。”刘指出,产权是解决效率问题,而所有权解决归属问题。
但在没有城市化之时,没有人提所有权,这时候产权就解决相关土地效率问题。但城市化过程中,产生“级差地租”,因而归属权成为土地制度之争。“级差地租问题,归根是收益问题。”刘分析。
“土地政策的核心目的是调动耕地者的积极性,是不是私有制就能够完全解决?”国土资源部中国土地勘测规划院地价所所长邹晓云提出问题。
“私有化保证权益?从国际经验上看,不是这种逻辑。”清华大学人文社会科学院历史系教授秦晖持相同观点,“关键是制度能否保证权益。”对于如何保证?秦晖认为主要集中体现在级差地租的公平分配上。
“面对复杂化的问题,千万不能简单化。”世行专家白爱莲提醒,“国际社会如澳大利亚等,也不是完全土地私有化,存在集体、国有、私有同存。因此,中国土地改革的关键不是私有化。”
那么,什么样的集体才能真正代表其成员的共同利益?
对于这个触及到集体制度的基础和农村民主政治问题方面,PETER 教授认为,《物权法》已经明确了??“集体财产所有权的性质上属于劳动群众集体所有权。只有通过民主管理由集体成员通过民主程序来使用所有权,才能体现集体财产的公有性。”
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