农村建设用地需防国有化趋势

　　本报记者 王世玲 北京报道

　　30年间，中国的土地制度因土地用途不同沿着不同的路径演化。农地制度朝着强化土地物权和以农户为主体的市场交易方向演进，农地的非农化朝向强化地方政府垄断和追求土地利益最大化的方向发展。

　　在长期研究中国土地制度和政策的刘守英看来，农地制度还有进一步改革的地方，国有建设用地使用制度也面临进一步完善，但是，同一块土地因用途改变而导致土地权利结构改变和利益分配方式变化，是现行土地制度的最主要缺陷。

　　刘认为，政策创新的基点是：认真总结地方经验，将地方规章上升到全局政策，出台国家级法规，进一步强化农民土地财产权，允许集体建设用地进入市场，盘活宅基地市场；探索对失地农民的财产补偿办法，逐步消除城乡二元土地制度，让农民以土地财产权利参与现代化进程。

　　创新农地流转土地交易环境

　　《21世纪》：30年前，土地承包到户唤起了数亿农民的生产积极性。但随着城市化、工业化发展，越来越多农民外出务工。各地出现了各种形式的农地流转。如何评估目前农村土地承包权流转的状况？

　　刘守英：《农村土地承包法》实施以前，农村土地承包权流转的规模一直不是很大。根据农业部抽样调查，1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地774千公顷，分别占当年承包地总面积的2.3%和0.9%。

　　2000年以后，影响中国农地流转的政策和制度因素发生了很大变化，特别是税费改革和土地承包法的实施，农地流转出现了新趋势。全国农村土地流转的比例在10%左右。流转的主要形式没有发生多大变化，主要还是农户与农户之间的流转，但东部反租倒包和入股等形式明显增多。

　　2007年，我们对上海、浙江、湖北、湖南、安徽、四川、重庆、吉林和辽宁进行了专题调研发现，土地流转在发达地区确有加大之势。浙江最高，达到19.8%，其次分别为，重庆10.84%，四川10%，湖北10%，黑龙江8.9%，湖南6%，辽宁最低为2%。

　　《21世纪》：有观点认为，现在的土地流转还是太慢，不利于规模经营和发展现代农业，家庭承包制是妨碍因素吗？

　　刘守英：将家庭承包制与发展现代农业对立起来的观点已不是第一次出现了。这是一种误解。现行的农地制度安排绝不意味着每家每户死守那几亩地不动，而是一直主张要农地流转的，中央在这方面的政策从来没有动摇过，并且提出了农地流转的原则，那就是坚持农户的主体地位和“依法、自愿、有偿”的原则。

　　土地流转面积之所以未能如愿扩大，一个基本的原因是目前阶段土地对承包农户的保障功能过强，致使他们不能完全脱离土地；第二，我们还缺乏让农户离开土地的制度条件，农民进城或到沿海地区就业的权利有了很大改善，但让农民在城市或流入地永久落地的制度迟迟没有建立，制约了农地的流转；第三，农地的产权设置中，保障使用权和收益权的制度设置有强化，但对于促进土地交易性的制度设置弱化，如农地承包权不可抵押，不承认农地资产属性，也妨碍了农地的流转。

　　《21世纪》：从各种渠道反映的情况看，地方政府和集体组织在流转中的积极性很高，您对此怎么看？

　　刘守英：这是问题的症结所在，也暴露了我们土地制度的缺陷。我们现行的农地制度是集体所有、农户承包经营。尽管我们在政策上多次重申不许地方政府和集体组织侵犯农民土地承包权，法律上也对此做了限制，但在不同时期、不同地区反复出现。

　　我们强调农地承包权流转的主体只是承包农户。集体经济组织在土地流转中只能起中介服务作用，可以收取中介费用，但不能攫取地租，不得代替农户与承租者直接签订土地流转合同，不得截留属于农户的地租。应该承认，在目前阶段我国大城市郊区和沿海一些已经高度工业化城市化的地区，已经具备规模经营的条件。因此，在保障农户土地权益的前提下，这些地区可通过促进土地可交易性的制度创新。只要制度跟进，发展现代农业是大有可为的。

　　农村集体建设用地流转需国家立法

　　《21世纪》：除了农地流转，农村非农建设用地流转也是土地制度改革方面的重点话题。目前，农村集体建设用地流转处于一种什么状态？

　　刘守英：1998年新《土地管理法》的颁布并付诸实施，是中国集体建设用地市场变化的转折点。尽管该法在第34条还留了一个“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”的口子，但事实上，农地合法进入集体建设用地市场的通道已越来越窄了。

　　原因有三。第一，法律认可农民集体以土地自办和联营办企业，但1998年以后随着乡镇企业改制，农民集体已没有了以法律的规定用土地办企业的条件。

　　其二，1997年以后，同时实行了用地指标审批管理，省级政府自然将紧缺的用地指标用于省会城市和其他中心城市，大多数县域经济发展很少分配到用地指标。由此造成的结果是，未经审批的建设用地以“集体建设用地”名义进入市场，造成非法用地蔓延。

　　其三是农民盖房，1998年以后，尽管农村居民用地由1996年到2005年9年间增加176.3万亩，但在一些发达地区，已多年不再审批建房指标，在人口增长和分家的背景下，农村违规建房蔓延。

　　因此，农村集体建设用地的数量很大，但主要处于灰色状态。近年来情况更为严重。一些地方的乡镇政府和村委会不办理土地转用手续，擅自将耕地、甚至基本农田转为经营性建设用地，直接向企业出租，或盖厂房、商铺出租，甚至兴建农民新村、农家乐、度假村等。

　　《21世纪》：有观点提出，集体建设用地入市流转国家层面法律难以制定，建议以地方立法形式推进集体建设用地使用权入市流转，给予其合法性。

　　刘守英：农村非农集体建设用地进入市场的探索一直没有停止，也得到国土部和一些地方政府的认可。比如浙江湖州、安徽芜湖、广东南海、山东德州。

　　地方进行的大量试验，短期内为当地发展提供了制度空间。但是如果没有上位法的支持，地方创新对农民的保护是有限的。应该总结地方经验和探索，将地方关于集体建设用地流转的规定上升为国家法律，尽快结束集体建设用地非法入市的局面。

　　具体建议包括：在用途管制和符合规划条件下，允许集体建设用地出租、出让、转让、可抵押。加快建立集体建设用地交易市场，允许省内地区之间集体建设用地指标的交易。出台鼓励地方进行存量集体建设用地整理的政策，使用存量集体建设用地进行建设的，只需办理用途审批手续，不再占用年度建设用地指标。实行与国有建设用地相同的集体建设用地有偿使用制度，包括协议出让和招拍挂出让方式。对于合法进入集体建设用地市场的土地、物业，颁发集体建设用地使用权证和物业权证。

　　防建设用地国有化趋势

　　《21世纪》：确保农民的土地财产权主体地位，确实是一个绕不开的话题，这就又涉及到改革现行国家征地制度。您怎么看？

　　刘守英：这确实触及我们土地制度的根本问题。现行农地转用实行政府征用制度，形成了政府垄断土地一级市场的局面，造成农地变为建设用地过程中的国有化倾向。

　　按照宪法规定，城市土地属于国有、农村和城市郊区土地属于农民集体所有。但是，1998年《土地管理法》规定，任何单位进行经济建设，必须使用国有土地后，征地和土地国有化就成为农转非的惟一合法方式，其结果是政府成为土地非农化后的真正“地主”。这为政府追求土地利益最大化提供了制度基础，农民集体被排斥在农地非农化进程之外。

　　数据显示，从1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，70%通过政府征地方式取得。这意味着在过去的十多年中，有近2400万亩农民集体所有的土地被国有化了。

　　因此，要根本上改革现行政府征地制度，限制和规范政府的征地行为，才能打破政府对土地一级市场的垄断格局。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。

　　规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，防止地方政府利用手中的权力随意修改规划。

　　《21世纪》：征地制度的缺陷已广为认知，如何改革？

　　刘守英：眼下急迫的事是，明确只有公共利益才能征地。目前，由于没有对公共利益进行严格界定，征用的农地被大量用于非公共建设目的。必须阻断地方政府随意征地的行为，任意扩大征地范围。

　　有人说，“公共利益”难以界定，但这不能成为随意扩大征地范围的理由。为了解决此一问题，可以考虑制定出台“公共利益征地否定式目录”，只要是明显为了盈利目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得。

　　与此同时，鉴于目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，滋生腐败。建议对建设用地中公共设施建设划拨用地的比重做出严格限定，清理一些以公共利益目的划拨土地，实际上是进行经营性目的的用地。

　　还有，目前对征地农民的补偿仅按产值补偿，造成对农民集体土地所有权利益的侵犯，需要进行某些类公共目的用地的按市场价赔偿试点。

　　与之相关的还有两点需要注意，一是要把政府储备土地限定在存量土地上，严禁征用集体土地增加土地储备。二是应当给被征地的村按一定比例预留一部分建设用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租、租金收益以股份形式分配村民。

　　建议国家出台专门的文件，就留用地的比例、使用办法、收益分配等做出具体规定。

　　《21世纪》：为了进行以上改革，土地领域的法律框架需要做哪些调整？

　　刘守英：首先，要修改《土地管理法》，对农民土地权利实行物权保护。按照最新出台的《物权法》精神，根据下位法服从上位法的原则，对《土地管理法》中行政权力过强，侵犯土地权利的条款进行审订和修改。在其修改中，强调土地的财产赔偿原则，改变目前以原用途的倍数补偿原则。

　　同时，要重申《宪法》两种土地所有制并存的原则，并将这一原则体现在土地转用过程中，改变目前土地农转非就得转为国有的状况。

　　与之相适应，政府土地管理职能应该从审批制，转向产权管理。