成都地权改革“深耕”

　　李秀中

　　9月底，四川成都都江堰市青城山镇石桥村二组因地震毁损的农房正在被推倒，这里将兴建集中居住区安置全村11个组的村民。出资人不是政府，也不是村民自己，而是贯中地产公司（下称“贯中”）。

　　作为回报，全村700多亩宅基地除去集中安置所占170多亩外，由村民自愿交回集体经济组织，然后交由贯中进行开发。

石桥村以其农业合作社入股，村长高明松说，这部分目前仍在协商中，希望获得不低于2000万元的股份。另外，全村7000多亩承包地和山林也将集中流转给贯中。

　　其实，这包含了两种新的合作方式，一种是承包土地集中流转早已有之，但流转后的承包地不能改变土地农业用途的性质；另一种是以共享宅基地使用权吸纳社会资本参与灾后重建的“联建”政策。这些都是都江堰市土地制度上的新举措，但引起相当大的争论。

　　这一重建模式已经在成都市范围内的都江堰市等四个极重灾区和重灾区全面推开。

　　不仅如此，都江堰市力争近年内完成全市农村产权确权，建立完善耕地保护制度，搭建流转平台，让农村产权自由、自主流转，城乡产权实现“同证、同权”，从而建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，推动农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，为统筹城乡科学发展创造条件。都江堰市委副秘书长、统筹城乡工作局局长罗朝鹏说，这也是成都市统筹推进农村产权制度改革的目标。

　　实际上，今年年初，成都市委出台2008年“一号文件”，即《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》以来，有关成都市在土地制度改革上的突破就备受关注。

　　“三个集中”

　　在2007年，成都市获批国家级统筹城乡发展综合配套改革试验区。而早在2003年，成都市已经开始推进以“三个集中”为核心的城乡一体化。即工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中。

　　双流县彭镇就是“三个集中”的发源地。当地人士告诉记者，2003年，该镇为了兴建彭镇工业港，要进行搬迁，于是开始建设集中居住的统规小区，由于村民作业半径扩大，因此又考虑土地集中经营，并借鉴广东等沿海地方的一些做法进行土地集中流转。

　　这一集中流转就是以村组为单位，成立农业合作社将农户手中分散的承包土地集中起来，出租给企业。租金从按货币支付到按大米支付，价格也在不断上涨，从以前每年400~500元/亩发展到现在最高有1200斤大米/亩。

　　这种做法后来受到成都市的认可，成为成都市城乡一体化建设的核心内容。在双流县等区县的一些乡村，可以看到大片的大棚或者农业基地，这些都是集中流转土地出租给企业进行农业相关的投资，有种蔬菜瓜果的，也有种植花卉苗木的。当地村民可以获得承包地的租金，还有在这些企业工作，能够获得工资性收入。

　　成都市政府参事室主任肖百冶说，成都市统筹城乡最根本的问题是农村生产方式的转变问题，即农村怎样由传统的农业生产方式向现代的农业生产方式的转变。现有的家庭承包经营土地的方式是不能适应现代农业生产方式的。因此，土地向规模经营集中是发展现代农业的必要前提。

　　肖百冶认为，成都在统筹城乡发展中面临三大矛盾，其中之一就是人口与土地的矛盾，成都市现有土地543.9万亩，农业人口658.08万人，人均耕地仅0.83亩。如果这些农业人口仅靠现有耕地进行生产，即使农业产量增加，也不能为农民带来更多的收入。

　　诚如斯言。青城山镇石桥村四组村民廖国其就告诉记者，每年800斤大米/亩是很划算的，如果自己耕种，一亩地也收获不了800斤大米，而且还要投入种子、化肥、人工等成本。

　　不仅如此，以三个集中为核心内容的城乡一体化建设，成都市各区县还对此进行丰富和延伸。在土地流转上，出现了比如龙泉驿区的龙华模式和邛崃市的汤营模式。

　　前者由村委会和8个村民小组共同发起并出资10万元，以农民的土地承包经营权和整理出来的宅基地使用权作为个人股；将整理出来的林盘地、荒山等非耕地的使用权作为集体股入股，组建龙华农民股份合作社，合法流转农民宅基地用于市场开发和建设。

　　邛崃市羊安镇汤营村2005年实施了土地整理项目，项目完成后总耕地面积可达3000余亩，可净增390余亩。该村村委会在征得群众同意的基础上，将土地整理新增的耕地由集体统一经营，农户本着自愿的原则，以土地承包经营权入股，村集体经济组织以土地整理新增耕地入股，借助政府投入的风险金100万元组建汤营农业股份有限公司。

　　与此同时，温江区还实行的“双放弃”政策。就是农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。

　　产权改革是根本

　　然而，停留在“三个集中”基础上的土地流转形式也存在一些的问题。比如，四川省社科院副院长郭晓鸣就介绍道，“温江的这项措施事实上已经停止了，这不仅因为简单的放弃往往会损害农民的长远利益，而且这一政策安排很容易偏向主要满足的是政府控制土地资源的要求。”

　　郭晓鸣说，目前农村土地产权不完整、流转不顺畅，往往是政府主导的土地流转，农民的经济主体利益受到限制，没有太多的话语权。传统的流转方式，通过政府支持龙头企业来开发，不同程度存在牺牲农民利益的来吸引开发者的情况，因此必须补产权制度改革的课。

　　事实上，记者在双流县新桥镇也看到，一些村组大片的田地因为没有租种企业而荒芜，集中起来的土地被闲置，长满了草。还有一些村民则抱怨承包地租金太低，相关配套的安置政策不完善。

　　郭晓鸣说，成都是不发达地区的发达地区，工业化和城市化加速发展，一方面经济增长带来的城市扩张，现有城市用地有限，另一方面人多地少矛盾突出，这需要以土地为主线的产权制度改革。

　　不仅如此，成都市社会科学院经济研究所所长陈家泽还分析说，汤营模式等主要是通过组织化的提高，搞产业化，建立农村新型经济组织，吸纳现代生产要素，来改造传统农业。这符合诺贝尔经济学奖得主舒尔茨改造传统农业的要求，舒尔茨提出现代农业的三大要素，在传统农业函数中，引入技术进步、人力资本和资本等新的参数。

　　但是这是基于土地制度是没有问题的，汤营模式只是经过组织效率的管理，而根本效率的基础是制度本身。这恰恰是制度经济学关注的。科斯理论认为，产权是要满足每个农户去增加新的生产要素。

　　然而，陈家泽认为，现行法律制度限制农业的效率基础。十六大报告提出，全面建设社会主义市场经济体制，也就是说不仅包括城市，也包括农村建立市场经济体制。但是，农村最重要的资源是土地，最重要的表征是不流通、不能产生流动性。农村资本积累太少、资本有机构成太低。

　　陈家泽说，现有的土地制度就是典型的城乡二元结构，城市土地可以对价取得贷款，农村土地就不行；农民的财产不能交易，不是形成资产。那么，农民怎么扩大再生产？只能维持既有的小农经济模式，因此对农业投资少，农村生产效率低。

　　陈家泽说，试验区的建设核心就是“三农”问题，成都市提出在“在关键环节和重点领域取得突破”，那么，什么是关键环节和重点领域？

　　从去年获得统筹城乡的综合配套改革试验区以来，成都市就一直在找寻统筹城乡发展的关键点。陈家泽介绍，成都市多次召开会议，还专门进行研讨，最终在今年年初拿出了“一号文件”。

　　“这是一个识别的过程，认真寻找究竟这一刀下到哪儿，才能把关键环节的问题解决。”陈家泽说，最重要的是农村产权制度，以法律形式的制度安排不符合农业生产率的提高，和农民增收长效机制的形成，不能形成社会主义市场经济体制。

　　肖百冶说，十七大报告提出增加城乡居民的财产性收入，对于农民来说，如果他们的土地、山林、房屋等财产都不能交易产生增值，那么怎么能增加他们的财产性收入呢？

　　陈家泽说，农村产权制度改革就是牵牛鼻子，形成农民资产的财富效应。改革改善了效率基础，就有利于生产力的发展。

　　土地资本化

　　这是一个认识逐渐深化的过程。今年年初，成都市出台了“一号文件”，产权制度改革开始在双流、都江堰、大邑、温江等县市试点。农村产权制度改革的内容主要包括五项：一是开展农村集体土地和房屋确权登记；二是创新耕地保护机制；三是推动土地承包经营权流转；四是推动农村集体建设用地使用权流转；五是开展农村房屋产权流转试点。

　　双流县彭镇布市村六组的村民兰桂英，向记者展示她于今年7月拿到的双流县国土局颁发的《集体土地使用证》，另外她最近还获得了一个农村土地承包使用证。而据介绍，他们还将获得自己的房屋产权证、林权证等，共四证，其中房屋产权证与城市居民房屋产权证一样。而改革以前只有两证，即村镇房屋产权证和土地承包经营证，且并非所有农民都拿到手。

　　村民们都急于获得这些权证。“这就证明这些财产是我的。”在兰桂英的集体土地使用证上显示，她一家实际总共有388平方米宅基地，其中获批集体建设用地70平方米，其他集体建设用地188平方米、空闲集体建设用地125平方米。因为按规定人均35平方米，全家两口人共70平方米，另外188平方米为超过规定的面积，剩余125平方米为房前院坝面积。

　　这项制度改革首先是重新确权、颁证；其次是在县一级建立流转中心，在流转中实现价值；再次就是配套政策支持，要有金融的改革，必须有金融部门进入。

　　肖百冶介绍说，在地震灾区五县市成立了由政府出资的担保公司，市、县政府各出一半，农户灾后重建可以将这些权证向担保公司抵押，然后通过担保公司向商业银行、村镇银行、信用社等贷款，最高可贷6万元。

　　“确权完成就是还权的完成。”陈家泽说，农民可以通过获得的权证到银行贷款、抵押、入股、流转，实现财产增值。确权后的流转是市场主体对盈利模式的识别过程，解决钱从哪儿来，所有制度设计都是围绕这个。    

　　地震后的重灾区，也正是在这一文件的基础上提出联建政策。在联建政策下，联建方可以获得房屋产权证和集体建设用地使用证。转让则按国有土地使用年限来处置。这一政策获得投资方的极大兴趣。据了解，目前青城山镇国有土地价格为300万元/亩，而用联建方式参与，大概在50万元/亩左右。

　　“现有的土地制度把集体建设用地和宅基地在概念上已经区分开，前者可以出让给除房地产之外的个人或企业从事旅游等服务业开发，后者不能出让给集体经济组织成员以外的人或企业。为了解决灾区重建资金的问题，农户将宅基地自愿交给集体经济组织，变为集体建设用地，实现与集体经济组织以外的人或企业联建。将农村资源资本化，这应该是农村产权产制度改革的方向，也是实现农民财产性收入的必要途径。”该政策的研究者和倡导者罗朝鹏认为。

　　郭晓鸣说，通过产权清晰、建立现代农业规模化经营的基础，深层次就是让农民依托这些财产来发展自己。把这个权利交给农民自主管理，逐步实现农村土地资源在更大范围合理配置和利用。

　　其实，农村产权制度改革与家庭联产承包一样是还权的过程，具有相当程度的类似性，后者是在前者的基础上的深化，一言以蔽之，就是土地资本化的过程。

　　

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