学者：户籍改革不宜取消“农民”称谓 应法定化

　　刚刚结束的党的十七届三中全会，再次对破除城乡二元结构发出了最强音———“我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。

　　那么，作为城乡二元结构显著特征之一的传统户籍制度，其改革力度的大小，被社会普遍认为将成为建立城乡一体化格局的标志，甚至有媒体预测，至2020年之前，我国的户籍制度将有实质性突破。

　　但这种观点却遭到了有关学者的反对，他们认为，根据他们对十七届三中全会公报的解读，中央确定的城乡一体化进程，重点不在户籍制度的改革，而在于城乡基本公共服务的均等化的实现。如果不能够解决附着在户口问题上的经济问题，简单地取消“城市人”与“农民”的界限，这种狭义的户籍改革，将不利于对农民利益的保护。为此，本报记者专访了中国人民公安大学教授、户籍研究专家王太元和中国社会科学院农村经济研究所研究员党国英。

　　他们一致认为，在新形势下，户籍制度改革不仅没有准确的时间表，相反，将会适度放缓，而一切都取决于如何保障农民利益。

　　党国英：应当对“农民”称谓法定化

　　记者：您一直反对户籍改革的浪漫主义，原因何在？

　　党国英：下一道城乡户籍统一的政令是容易的，但要把户籍制度背后的利益关系理顺却不容易。有关方面正在考虑将城乡户籍完全统一起来，中国居民不再有“市民”和“农民”的区分，全部都要变成“居民”。若果真如此，农民在就业、子女教育和基本社会保障诸方面将不再遭受歧视。但事实上，克服这些历史上遗留下来的歧视会有不同程度的困难。

　　这是我反对将户籍改革搞浪漫主义的根本原因。

　　记者：按照您的说法，如果实现城乡户籍统一，会面临什么“难题”？或者说，必须解决哪些问题，才能实现城乡户籍一体化？

　　党国英：究竟什么东西让农民、让政府为户口问题犯难？答案似乎既简单又复杂。户口问题离不开利益两个字，这是简单的道理；但利益摆布让各方面都满意又很不容易，操作起来似乎颇为复杂。

　　第一个难题是城乡户籍完全统一以后，农民如何享受到城市居民的利益。

　　就目前的形式看，就业和教育的问题正在向着平等化的方向前进。最难的问题是原来的农民在户籍统一以后能不能享受原城市居民的“低保”(包括一定年龄后的基本养老保障)。如果不能享受，户籍统一的意义就不大了。各地区的低保水平不同，用各地区的低保标准减去农民的实际收入，如果有差距，由政府补给，需要多少资金？考虑到政府已经有的资金，还需要新增多少资金？

　　记者：接下来的难题呢？

　　党国英：第二个难题是城乡户籍完全统一以后，国家如何操作支援农业和农民的政策？

　　城乡户籍登记完全统一了，从道理上说谁是农民就不那么容易识别了，至少少了一个“法定”的识别标志。可是，如果要帮助农业生产者，尤其是要通过“直补”的方式来帮助农业者，就更应该对“农民”有一个法律上的界定。

　　实际中已经发生了这样的问题。例如，已经有政策要给农村独生子女家庭的父母亲提供养老补助，可是户籍统一以后，一些农村老人住在了县城，在身份上与城市居民没有了区别，补贴还怎么发放？能不能按土地补？好像不行。一些城市人租种了农地，搞休闲农业，他们应该获得政府农业补助吗？这些问题都需要研究解决。

　　为了帮助农民获得平等权利，需要取消专门针对农民的身份歧视，但又要为了更有效地支援农业发展，需要识别农民的身份。看起来不在于要不要有身份的规定，而在于身份规定的经济含义是什么。需要做一种技术性的研究，在身份规定方面提出一个方案，与农村整体改革协调起来。

　　记者：按照您的表述，您是否反对在将来的户籍改革中取消“农民”这一称谓？

　　党国英：上面已经提到了，我们要实现农村土地的流转，延长农民土地的承包权，当户籍改革将“农民”一词抹掉的时候，都变成了“居民”或者别的称谓了，我们怎么去辨别这个主体？相反，我认为，不仅不能取消“农民”这一称谓，还应当对其进行法定化，用法律的形式对这一概念进行固定。我并不赞成目前很多地区改农民为“居民”的做法。

　　“农民”应当是一个高尚的职业称谓，本身并没有任何应当遭受歧视的因素。我们需要改的就是，如何从思想意识中认可“农民”的概念，而对于农民本身而言，也应该扭转“自卑”的心态，因为在新形势下，农民正在成为一个“令人羡慕”的职业和身份。

　　记者：无论是否保留“农民”的称谓，传统户籍制度改革早晚要进行，那么您能否给读者一个预期？

　　党国英：真正要彻底进行户籍改革，必须等到在农村完成了这样的变革，即实现十七届三中全会所要求的———城乡基本公共服务均等化。而这个要求的最终目标，我认为是两点：一是，收入上城乡基本一致，甚至农民收入略高于城市居民；二是，如道路、文化设施等农村基本公共服务水准达到或接近城市。再加上教育、社保等问题的解决，户籍制度的改革才能实现其根本目的。

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　　 王太元：不必为户籍改革设定“时间表”

　　记者：传统户籍制度，无论在就学、就业和社会保障方面，都让“城里人”与“农民”之间形成了一道鸿沟，严重阻碍了城乡一体化的进程。您一直主张户籍制度改革，而且主张这种改革已经有了“路线图”，但为什么仍要强调没有准确时间呢？

　　王太元：我的这些提法，有一个前提，就是我们要改革的，究竟是登记管理人口基本信息的狭义户籍制度，还是广义户籍制度———户口本背后的诸多社会资源配置不公平的总和。

　　例如，要想消除户口本背后的各种不公平，就必须“分进合击”地改革各种用户籍区分城乡、常住暂住，并给予不同待遇的各项计划经济型社会管理制度。

　　不改革作为不公平源头的这些制度，而想通过制定户籍法、“取消”甚至“废止”狭义户籍制度，甚至想通过模糊城乡户口本的区别，来实现城乡人口的无差别待遇，不仅会进展缓慢，根本是南辕北辙。

　　我国目前很多地方的户籍改革，都或多或少地存在上述问题。简单地将农村人和城市人合并为“居民”，这些做法不仅不利于保护农民利益，还可能会引发很多农村矛盾。比如，很可能会造成“无土地、无房屋、无职业”的“三无人员”出现，这是一个社会稳定的大问题。

　　因此，我们不可能甚至也不应当就预先主观设定什么户籍改革的“日程表”。当然我们都希望改革快一点，但欲速则不达，因为户籍改革没有办法超越整个社会改革，去自己冲线。

　　记者：十七届三中全会公报指出，中国进入了“着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，这样的历史时期，将对中国户籍制度改革提出什么样的要求？

　　王太元：这段时间访问我的记者，估计都要提这样的问题。不过，我的回答很可能要让大家失望了。

　　不错，“城乡一体化”肯定是针对“城乡二元化”提出的，经济社会发展的城乡二元化也确实是中国社会科学发展的巨大甚至是根本性的障碍，传统的户口迁移制度也确实是相当典型、集中的“城乡二元化结构”的代表。

　　但是，我们所看到的不一定就是决定事物运动轨迹的内在规律：用主要体现为行政审批的户口迁移制度限制人口进入城市，是20世纪50年代中国实行高度集中的计划经济体制以超速提升国力的需要，是因为城镇体系集中资源与财富于再生产而无法保障更多人口进入城镇正常生产生活，是吃饭难、住房难、就业难、读书难等社会难题迫使市镇当局授权公安机关实行严格的户口迁移管控，而不是因为有了户口迁移制度而需要严格地管控城镇人口增长。

　　记者：经济社会发展的城乡二元化决定了户籍制度上的城乡二元化？

　　王太元：对。十来年里，一些人甚至说户籍制度是计划经济体制的核心，而我却不断给大家解释说，与制约经济社会发展的诸多实体制度相比，户籍制度其实只是城市计划经济的“门卫”，物价、住房、教育、卫生、就业、社会保障等等制度才是有权决定谁进城谁不能进的关键；相反，我们要改变这样的经济社会发展格局，也应当是首先改变这些实实在在、硬硬朗朗的经济、社会制度，而不能被前一时期的认识误区所误导，置掩蔽在户口本之后的诸多二元化的经济社会实体制度的改革于不顾，而希望通过户籍制度的城乡一元化改革来一蹴而就。

　　记者：你如何看待十七届三中全会提出的“形成城乡经济社会发展一体化格局”的战略任务？

　　王太元：我个人理解，十七届三中全会的公报之所以没有提“农村户籍制度改革”或者“城乡户籍制度改革”，是有其自身的严密逻辑性的：全会提出了“推进农村改革发展”的五大原则，在“巩固和加强农业基础地位”、“切实保障农民权益”、“不断解放和发展农村社会生产力”之后，才是“统筹城乡经济社会发展”和“坚持党管农村工作”。

　　“统筹城乡经济社会发展”既是为“推进农村改革发展”配套的，也是“推进农村改革发展”的必然结果。如果把如此宏大的改革战略归结为或者主要寄托在一个不直接调控城乡社会生产生活的“城乡户口一体化”上面，岂不是太看低了十七届三中全会的历史意义？通过一个“城乡户口一体化”或者“户籍制度改革”的别的什么设想、模式，就可以“推动农村改革发展”？世界上哪有这么简单的事情。

　　记者：最近五六年来，不断有地方宣布户籍制度“破冰”、“启航”“转轨”甚至“根本突破”，但各地群众的评价远远没有那么高，甚至有人认为是“口惠而实不至”……

　　王太元：本来嘛，户口本其实就是一个不具有任何经济价值的证书，不管你改成什么样，她也不能可能给你任何一个领域的“实惠”啊！

　　不仅如此，教育制度变革，社会保障制度变革的任务，也远远比改变户口本这样的事情来得急切。因此，我最感动的是全会公报所说的“城乡基本公共服务均等化明显推进”这一句，如果城乡的各项社会管理制度也都照此办理，我们的城乡经济社会发展一体化的格局就指日可待了，我们户籍制度变革最终要实现的“国家依法规范，地区市场调节，个人自主负责”的“迁徙自由”格局，也就为期不远了。(记者张有义）

　　2 (来源：法制日报)