村官之“治”

　　自1988年《村民委员会组织法》草案颁布以来，村民选举在农村已经开展了20年。作为“中国式的草根民主”，发端于20世纪80年代初期的村民自治顺应了农村改革需要，与改革开放相伴而生共同成长，目前已成为在农村基层实行的一项基本治理制度。

但是，围绕着村民选举的争论至今未消。

　　来自民政部的数据显示，实现村民自治以来，全国农村普遍完成了6至7届村委会选举，平均参选率保持在80%左右，“海选”（选民一人一票推荐候选人的直接选举）在全国普遍推广，截至2007年底，全国共有611234个村委会，村委会成员2411074人。

　　这241万多“村官”与党的农村基层组织一起，对中国乡村的稳定和发展影响甚大，其选举和选拔牵动各方神经。但与此同时，一些地方的村委会选举也面临“贿选”、农民工选举权难以保障、缺乏司法纠错机制等诸多问题。村民委员会选举目前存在诸多问题，实际上也是中国农村改革滞后的结果，其发展的深度和广度依然受制于中国农村包括集体产权制度、土地制度、户籍制度等改革的进程。

　　法律填空

　　2008年9月9日上午，昆明市郊区的张家庙村，几百名村民被召集起来开会，要求村官给大家一个交代，厂房正中放了一张办公桌，上面有纸张、笔和印泥，这是为大家签名准备的。

　　张家庙村是昆明市官渡区六甲街道办事处盘龙村委会下辖的一个小组，全村356户，877人。村民们认为该村小组长和书记没有履行当初竞选时“带领大家共同发家致富”的承诺，卖地时不和村民商量，暗箱操作，村里大部分村民便聚集在此，表决罢免该村民小组组长和村支书。

　　这背后凸显出的是村民自治面临的法律困境。新时期下的农村形势发生了重要变化，既为村民自治发展提供了新的契机，为村民委员会选举创造了有利的条件，也出现了一些新问题。

　　村主任这个“没品”的小官，手中权力的“含金量”逐渐提高。一些村民告诉记者，当上村干部，就有权决定或参与决定村里的土地转让、宅基地分配、工程项目建设等事项，越是靠近城市或有矿产资源的村子，越是“油水”大。

　　由于监督管理机制缺位和滞后，不少村干部在宅基地审批、土地转让金分配、集体企业收益分配等方面有着很大的随意性。记者在采访中发现，村民对村干部意见最集中的，是村干部在土地出让金分配、宅基地审批等方面存在问题。

　　2007年，民政部直接收到23件基层群众反映村务公开民主管理问题的来信。其中，涉及村务、财务不公开的有10件，占43％，涉及乡村干部贪污腐败、办事不公的6件，占总数的26％；涉及违法占用、征用村集体土地、土地补偿费不到位的2件。

　　民政部基层政权和社区建设司副司长汤晋苏告诉本报记者：“对于所收到的群众来信，我们都及时进行了登记，并根据反映问题的重要程度给予处理。其中，我们将一部分信件转给有关省民政厅（局）和地方党委、政府，请他们协助办理。此外，还结合村务公开民主管理督查调研活动，向部分省份交办些信访事项，请地方协助处理。”

　　来自民政部的材料显示，从办理结果来看，对群众来信的调查处理的总体效率不高。由民政部基层政权和社区建设司向各省民政厅和地方党委政府发函，要求办理的信件以及通过督查调研转给地方阅办的信件，相关一部分没有按照规定的时间报告办理结果。

　　谁来监管村官们，在现实生活中面临着诸多尴尬。由于村委会属于自治组织，没有一个主管部门具体负责。现实的问题是，目前还没有一整套的村民自治法规，最后造成的结果是，问题是具体的，职能却是笼统的，农民投诉无门，问题越积越多。

　　随着我国农村经济的发展及社会结构的重大变化，传统的城乡分割的二元结构被打破，户籍制度的变革和农村税费改革的深化，对村民自治工作都产生了巨大的影响，现行《村民委员会组织法》难以调整和规范。

　　正是在这个背景下，旨在规范村委会选举和日常运作的《村民委员会组织法》的修订，具有特别的意义。针对上述问题，修订草案增加了对村民自治的司法保障条款。

　　修订草案规定“表决罢免要求的村民会议由村民罢免委员会主持，村民罢免委员会由村民代表会议或者各村民小组推选产生”，并进一步明确“罢免要求通过后村民委员会成员的补选由村民罢免委员会主持”。

　　据汤晋苏副司长介绍，各地普遍反映，由于大量农民外出务工，《村民委员会组织法》条款导致罢免村委会的门槛过高。因此，修订草案初步规定，只要本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，就可以要求罢免村民委员会成员。但能否通过罢免提议，还要取决于多数村民的意见。

　　为防止罢免过多影响村民委员会正常工作，减少人力、物力和财力的浪费，修订草案第二十七条进一步规定“罢免要求未通过的，在半年内不得以同一事实和理由再次提出罢免要求”。

　　贿选难题

　　影响村民自治的另一大难题是“贿选”。而在2008年，中国17个省份的数十万村委会迎来新一轮的换届选举。今年的选举，是中国自2006年全面取消农业税后的第一轮村委会换届选举。农村政治经济状况的变化，使得这一次选举具有特别的意义。

　　由于“村官”不再负有税费征收职责，这就吸引一些农村精英投入选举，选举的竞争性逐步提高。在一些地方，村委会因掌握巨额集体资产，“贿选”问题日渐显现，甚至因选举而引发刑事案件。

　　浙江省民政部门的材料中通报了若干“贿选”案例，其中2007年11月，义乌市稠城街道东傅宅村进行换届选举试点。村民杨祥云和黄兴荣为竞选村民委员会主任，从5月份开始，以几千到数万元不等的价格向选民拉票，共花费9万余元。

　　接到村民举报后，义乌市稠城街道、公安机关进行调查，在掌握充分证据的基础上，11月22日，公安机关分别给予杨祥云9天、黄兴荣6天的行政拘留处罚。在选举前夜召开的村民代表大会上，稠城街道村级组织换届选举领导小组宣布杨祥云和黄兴荣因贿选，在本届内即使当选也无效。

　　但11月27日上午，该村进行正式选举，杨祥云和黄兴荣依然分别当选为村委会主任、委员，稠城街道村级组织换届选举领导小组根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《浙江省村民委员会选举办法》有关规定，当即宣布选举无效，并马上召开东傅宅村选举委员会会议，组织另行选举。

　　东傅宅村的“贿选”案并不是孤例。2007年7月，浙江磐安县玉山镇铁店村进行党支部换届选举。换届选举前，孔荣生、周龙炎、孔中明、周金桥、周国洪等5名党员为了达到当选目的，采用分发购物卡、香烟、饮料等方式向党员进行贿选，涉案金额折合人民币14980元。磐安县纪委决定选举结果无效，并给予孔荣生、周龙炎留党察看一年处分，给予孔中明、周金桥、周国洪党内严重警告处分。

　　今年9月16日，浙江省公布了第八届村民委员会换届选举情况，查处各类违法违纪案件294起，查处违法违纪人员531人，其中党纪处分82人，治安刑事处罚397人。

　　来自民政部的数据亦显示，2007年民政部共接待涉及村、居委会换届选举上访511人次，其中辽宁165人次，河北92人次。此外，还有100件次来信反映。

　　而候选人“拉票”的表现形式多种多样：有的“许愿承诺”，候选人以笼络感情为手段，在划分宅基地、计生指标申请及在享受农村低保、农机补贴、良种补贴等各项惠农政策方面，许愿只要自己当上村委会主任，保证批准；有的“实物贿选”，不惜倾家荡产甚至借钱贷款，给农户送米面食油等物品，或杀猪宰羊大摆宴席，拉拢群众；有的“托人拉票”，发动亲戚朋友挨家挨户做工作；有的采取威胁手段，以宅基地审批、浇地限制等对村民进行恐吓……

　　如何禁止贿选

　　汤晋苏副司长对《第一财经日报》表示：“从调查的情况看，贿选问题非常复杂，候选人的贿选动机也多种多样，有的是为了掌握资源及公共权力的支配权，也有的是为了捞取个人好处，为家族和企业牟取私利。”

　　汤晋苏表示，在处理贿选的过程中目前尚存在诸多困难：首先是贿选的认定困难，目前关于贿选的法律规定还不明确；其次是调查取证困难，一些村民为了顾及情面或害怕打击报复不愿挺身作证；最后是处罚困难，关于“贿选”，目前一经查实即宣布选举无效，但如何让“贿选者”付出代价、承担法律后果尚无明确法律规定。

　　因此，此次《村民委员会组织法》修订草案涉及司法保障的条款主要有五条。比如，对于“选举违法行为的认定和查处”，草案规定：“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村委会成员的，村民可向人民法院提起诉讼，由人民法院认定并宣布其当选是否有效。”

　　也就是说，村民可就选举违法、选举争议、村务公开等事宜向法院提起诉讼。

　　除了村委会任期问题，此次修订草案还引入了“本届选民”概念，把一些地方创新的“选举观察员”制度引入草案，增加了规范竞选的条款，同时简化了罢免程序，增加了村委会交接的程序和司法介入等措施。

　　修订草案还为建立“选举观察员制度”预设了制度空间。修订草案借鉴广东、湖北等地的成功经验，规定：“选举时，经村民会议或者村民代表会议同意，可以聘请选举观察员，监督选举过程。”这有利于提高村委会选举的透明度，强化对选举的外部监督。

　　本报记者近日从民政部获悉，《村民委员会组织法》的修订事宜事实上早已启动，但由于各方对此意见分歧较大，提交全国人大审议的日程尚不确定。

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