亡羊补牢

　　一场乳业危机再次将“中国制造”声誉拖入低谷之际，也是中国重建食品安全体系之时

　　《环球企业家》 李晨蕾

　　10月8日上午，“乳品中三聚氰胺解决方案培训课程”的牌子赫然挂在北京安捷伦大楼一层长期开办培训的教室门口，来自农业部、质监、工商、检验检疫以及数家乳品企业的十几名学员正认真盯着台上一名外国专家的演示。

　　这真是一个难得的聚会——官员们来自四大监测系统的420家监测机构的代表，乳品企业人员的背后则是45万家食品制造企业——在过去的一个月中，二者皆因含三聚氰胺奶粉给万余名婴儿带来的痛苦而蒙羞，当激烈而漫长的一个月过去，他们终于可以坐下来，反思这场可能是中国改革开放以来最大的食品安全事件。

　　培训方安捷伦公司是一家跨国高科技测试测量公司，曾为北京奥运会提供兴奋剂检测设备。质检监测作为监管系统的重要一环，其硬件设施至关重要。但安捷伦科技有限公司（中国）生命科学与化学分析事业部大中国区总经理牟一萍向《环球企业家》指出，单纯从中国目前的检测设备需求而言，全面性有时要远远高于其它一些先进国家。显然 ，这不是问题的根本。

　　“这是我在职期间，受伤害人数最多、波及面最广、影响最恶劣的一次。”一位匿名的卫生部门有关人士向本刊表示，决策者针对三聚氰胺事件的处理级别是非常罕见的：儿童肾结石案第一次在非传染病领域应用零报告机制。同样的报告制度，只有在诸如SARS这样高级别传染病方面才施行。对涉案人员的处理以涉嫌生产、销售有毒、有害食品罪逮捕或拘留；而阜阳奶粉案的涉案人员则以生产、销售不符合卫生标准食品罪定性。前者的最高量行为死刑，后者则为无期徒刑。

　　但后果已很难挽回。2004年6月至2007年12月期间，报告国内外中国食品安全事件134例，但这一次的冲击比任何一次都要大。食品安全问题的矛头直指中国：全球范围内的召回、下架、暂停出口、中止合同、拒绝使用，直至最后一张多米诺骨牌倒下的是羸弱的“中国制造”的品牌。在三聚氰胺事发前一天，中国商务部刚刚出炉一个旨在挽回中国制造国际声誉的公关方案。现在，计划需要无限期搁置，直至中国能够在食品安全上做出足够深刻的改革。

　　2008年10月6日，国务院第28次常务会议通过了《乳品质量安全监督管理条例》。此条例明确了监管部门的职责分工、领导责任以及监管部门不履行职责的法律责任，并特别对婴幼儿奶粉质量、奶畜的养殖环节、生鲜乳收购等方面进行了详细严格的规定。这一行动迅速的监管条例至少昭示了决策层整饬乳品安全体系的决心。而更进一步，则是整个食品安全体系的重构。

　　帕累托改进

　　8月份奥运会用奶没有受到三聚氰胺的污染。但很少有人注意到，其得益于奥运会首次启动了食品安全事故日报告制度，国家质量监督检验检疫总局对特供食品从生产源头到加工、包装、运输和配送等所有环节进行持续监控。监管机构显然无力将之推广到全国。但这却是一个前所未有的尝试——由一个部门统辖从农场到餐桌的全过程。

　　中国目前的食品分段监管机制由2004年国务院颁发的关于食品监管体制方面的23号文确立。其中，农产品由农业部门管理；食品生产、加工和制作过程由质检部门管理；食品流通和销售过程由工商部门管理；餐饮业由卫生部门管理。

　　很显然，这样的分工既存在重叠，又有疏漏。更为重要的是，其将食品安全处于同一权力水平上的多个部门负责的多部门监管体制，每个部门都要面对数以万计、不同类别产品的横切面的监管。这易导致各管一段，缺乏协同。

　　国际通行的体系与这一体制截然相反。江苏省卫生监督所所长李延平曾赴欧美考察食品安全体系。他发现，早在1990年英国在其《食品安全法令》中就提到了食品生产企业必须建立和实施“危害与关键控制点技术（HACCP）”，其作用在于对可能发生的安全风险进行评估，并在实际工作中消除这些漏洞。2001年，欧盟发表的《食品安全白皮书》中也声明要加强HACCP“从农场到餐桌”的食源卫生管理思想的实现。

　　在这一点上，监管部门的指控系统至关重要。美国食品与药品管理局（FDA）对食品、药品、保健食品、化妆品、消毒药剂、医疗器械、兽药、食品添加剂、饲料和放射性产品等关系健康的产品实行统一管理，积累了一整套成功做法。目前，瑞典、韩国、泰国、印度等国都采纳了FDA的监管模式，取得了较好的效果。

　　另有卫生部、农业部、环境署等多个部门具体负责其它门类的监管。但超越上述主体之上，总统食品安全顾问委员会负责综合协调。

　　缺乏完备的体系，有时也容易走向另一个极端——缺乏对食品安全事件的准确评估，而致使社会民众太过敏感。以苏丹红红心鸭蛋事件为例，事后的专家评估证明，一个成年人每天食用2000枚苏丹红鸭蛋才会有碍健康。

　　美国人建立这个完善的食品安全体系花费了近百年的时间。1906年2月西奥多·罗斯福执政时期，《屠场》（厄普顿·辛克莱著）描绘的芝加哥某肉类食品加工厂里令人作呕的场景，在一个早上让这位总统将盘子里吃到一半的香肠奋力扔出窗外。当年6月国会即通过了两部联邦法律：食品和药品法案以及肉类检查法案，并形成了美国食品药品监督管理局（FDA)的雏形。随后女科学家卡森的《寂静的春天》（1962年10月出版）带动了约翰·肯尼迪政府对环境安全的探索，并于1970年，成立了美国环境保护署（EPA)。而距离现实不久的《快餐王国》（2001年）则燃起人们对于食品健康的渴望，并促使人们开始建立构想中的食品安全局。

　　1906年美国《食品和药品法》颁布后的76年，中国制定了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》。随后，于1995年确立了《中华人民共和国食品卫生法》。与中国的后进国家地位相仿，全球审慎且成熟的食品安全标准，给予中国监管体制的时间表已十分有限的。但福祸相依，中国也有了更多的借鉴之处。

　　这一点从已采用危害分析及关键控制点(HACCP)标准的中国制造商的数量上就可见一斑。截至2007年底，已有4000多家中国食品生产商采用了HACCP标准。

　　就在三鹿奶粉事发前一周，全国人大常委会正在二审的《食品安全法》草案，强调食品安全监管“权责一致”的原则。草案初审稿规定，县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责，统一领导、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。这离纵向划分构建监管体系和设立最高级别的协调机构仍有一段距离，但至少在统筹监管的方向上迈进了一步。

　　“一个民族的命运，要看他们吃的是什么和怎么吃。” 一位法国营养专家指出。在奥运会成功将当代中国真正意义上地推向全世界之后，中国人却紧接着让毒奶粉事件成为注脚。毫无疑问，中国取信于世界的第一步，即是挽回“吃”的声誉。