谨慎探索地方政府发债

　　　社论

　　允许地方政府发行债券的政策正在酝酿，这个目前仍是传闻的消息，在吸引了舆论关注的同时，也使得人们把目光再一次聚焦到地方财政问题上。

　　在我们的记忆里，围绕着可否允许地方政府发债，至少是五六年前即开始有所讨论。

赞成者表示，针对许多地方政府实际拥有较大规模的“隐性负债”，并过多依赖土地财政的现实，应当建立规范化的地方政府融资渠道；担忧者则认为，在缺少一些刚性制度的情况下，允许地方政府发债，可能导致财政秩序的混乱。

　　这些意见其实都不无道理。诸多争议的声音，揭示的是一个硬币的两面：一面，地方政府发债作为一个技术性的手段，本身是中性的，并没有价值上的倾向，且国外地方政府发公债也不鲜见，中国在这个方面做些探索，未尝不可；另一面，地方政府发债，如果缺少了硬约束，的确可能诱发道德风险，进而导致地方财政乃至中央财政出现风险。

　　现在的问题是，在目前的条件之下，究竟是否应该修改相关法律，对地方政府发债开“绿灯”？应当注意到，目前《预算法》对地方政府发债明确设置了障碍，其中规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。如果社会达成共识，同意地方政府发债“破冰”，那么首先还得修改法律，方能实施。

　　显然，《预算法》中之所以有如此明确的规定，也正是在于立法者清楚地看到，若没有刚性的硬约束作为前提，地方政府发债不仅可能产生问题，在市场运作上恐怕也缺少可持续性。比如，民众若对一个地方政府的财政信用有所怀疑，对政府募集款项的使用感到缺乏透明度，又怎么会掏腰包参与呢？因此，问题的关键，不在于能否放开地方政府发债，而是需要完善发债的条件。

　　许多地方政府的现实财政压力，有着历史的原因。政府行政性的开支过于庞大、建设财政的规模过大，以及中央与地方在财权与事权间不够对称等，都是其中的缘由。而当前重提地方政府发债一事，恐怕是在上述原因的基础上，又增加了新的情况。

　　目前，随着房地产市场进入量价齐跌的低迷状态中，土地出让金对地方财政的贡献，也相应大打折扣。加之国际经济形势动荡，金融危机逐渐影响到实体经济，在经济周期逆转的情况下，整体财政收入必然会受到影响，而在现行财政体制下，地方财力将更呈现出稳定性与增长性较差的一面。这意味着，许多地方政府确实需要面对较沉重的财政压力。

　　为缓解地方财政压力，谨慎地允许地方政府发行债券，走阳光下的举债之路，不失为一种选择。此前一些地方为转移压力，或是继续增大“隐性负债”的规模，或是通过行政性筹集费用的方式，变相增加民众压力——这样的办法与建设服务型政府的目标远不相容。因此，与其地方上被动应对财政压力，不如使政府融资渠道规范化。

　　这里需要把握好的，主要有两个问题：其一，如何通过地方人大来对政府发债的规模及用处，真正体现出把关、监督的作用。如果把关不能到位，地方发债难免会走入歧途。其二，地方政府发债，不是为了填补现有的财政窟窿，更非用于建设楼堂管所，或是增加公务人员的人头经费，而须应用于此前地方政府很多应做而未做的公共事业中。充分发挥地方人大在政府举债过程中的作用，政府发债资金运用过程的充分透明，是地方政府发债这一技术性手段能够不被滥用的重要保证。政府借民众之钱，最终须用于改善民生这一最重要目标。

　　政府的重要职能，就是提供合理数量与较高品质的公共产品。要生产出满足社会所需的公共产品，首先需要向卫生、教育，以及社会保障领域增加投入，既促进公共服务的均等化，也可刺激民众消费信心和需求的提升。众所周知，在上述这些领域中，很多地方的财政投入都远远不足。地方政府发债，理应首先弥补这种不足。

　　而在一个经济下行，“冬天”已然到来的时候，无论是财政收入，还是举债资金，当应发挥出财政资金的杠杆作用，发挥出乘法效应，在投资方向上做好选择，同时，发挥间接投资的作用，而不是政府又一次作为投资主体。比如，政府举债资金，大可投入到新能源、环保等领域，为探索中国经济的可持续发展出力；又如，政府在为中小企业的发展大力“松绑”的同时，还应通过必要的财政手段进行刺激，充分发挥民间经济主体的蓬勃活力。

　

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