国有银行：30年“渐进式”改革

　　本报记者 王镇江 北京报道

　　“必须把银行办成真正的银行。”1979年10月4日，邓小平在中共省、市、自治区第一书记座谈会上说。

　　国有银行改革自此揭开序幕。

　　此后30年中，国有银行朝着“办真正银行”的目标，经历了专业化、多层次、商业化和现代化四个发展阶段，最终目标是要建立现代银行制度不断改革探索。

　　沿着注资、股改重组、引入战略投资者、公开上市的改革路径，几大国有银行(除农行外)通过股份制改造，初步建立了现代银行制度。

　　引入战投、发行上市只是“万里长征走完了第一步”，在今后相当长一段时间内，国有银行仍须在公司治理、风险管理、国际化、综合经营等方面继续探索和完善。

　　改革四个阶段

　　在中国金融学会秘书长唐旭、南开大学金融系主任李志辉等人看来，改革开放以来中国银行业发展经历了四个阶段。

　　第一阶段的1978-1984年，为二元银行体系构建阶段。

　　1978年前是“大一统”的金融体制。金融服务统一于人民银行手中，人民银行既是中央银行，又办理商业银行的各种业务。1969年，人民银行并入财政部，对外只保留一个牌子。

　　1978年1月，人民银行从财政部独立出来。1979年3月，农行恢复设立，中行从人民银行分设；8月，建行从财政部分设；1984年1月，工行成立，承接人民银行所办理的工商信贷和储蓄业务，人民银行履行中央银行职能。

　　1984-1994年的第二阶段，为多层次银行体系构建和充实阶段。

　　其间，国家重新恢复了交通银行，招商、深发展、中信、兴业、广发等股份制银行相续成立；1993年12月，国务院确定成立国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行专门从事政策性金融业务。

　　至此，一个包括专业银行、股份制银行和政策性银行在内的多层次的银行体系初步形成。

　　第三阶段在1995-2003年，为商业化改革全面推动阶段。

　　1995年，《商业银行法》出台，将国有专业银行正式命名为国有独资商业银行，为国有专业银行转变为商业银行提供了法律基础。到1997年末，四大行总体资本充足率约为3.5%，远低于8%的最低要求。

　　1997年亚洲金融危机使中国政府深刻认识到银行大量不良贷款的巨大隐患。是年7月的全国金融工作会议要求，力争用3年左右的时间，大体建立与社会主义市场经济发展相适应的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系。

　　接下来三年中，中央政府给四大行注资2700亿元以补充资本金，并通过成立信达等四家资产管理公司为四大行(包括国开行)剥离了1.3万亿元的不良资产。

　　2004年至今的第四阶段为股份制改革，建立现代银行制度阶段。

　　注资和不良剥离后，银行的不良率虽有下降，但至2003年3月仍高达21.4%。决策者认识到，仅通过内部管理机制转换并不能从根本上解决问题，必须对四大行动大手术。

　　2003年12月16日，汇金公司悄然成立，并于当月30日向中行和建行注资共450亿美元。国有银行股份制改革拉开帷幕。

　　2004年3月2日，国务院常务会议研究部署中行、建行股份制改革的试点工作，提出用3年左右时间将两家试点行改造为具有国际竞争力的现代股份制商业银行。随后三年中，中行、建行、交行、工行相续转变为股份制商行。至2006年底，上述四行股改上市工作全部完成。

　　2008年，光大、国开行、农行相续获得汇金公司注资，新一轮国有银行股份制改造即将拉启。

　　改革顺序：先企业后银行

　　在李志辉和中行战略发展部副总经理宗良等人看来，国有银行改革的特点为自上而下、由表及里、由浅入深，以增量促存量，在发展中解决问题，明显带有中国渐进式改革的特征。在微观经济主体的改革次序上，又表现出先企业后银行的特点。

　　首先，“国有银行改革的动力来自于政府，是一场自上而下的改革”。李志辉说，无论是第一阶段中分立为专业银行，还是此后通过两次注资朝着真正的商业银行迈进，都是如此。

　　其次，在改革的进程上，体现了由表及里、由浅入深的探索过程。

　　宗良回忆，国家 1998年2700亿元注资使四大行暂满足了8%的资本充足率，但由于并未建立起资本金补充的长效机制，到2002年底，四大行总体资本充足率又降至5%以下。与此同时，在1999年剥离完1.3万亿元不良后，不良贷款总量又有反弹。

　　2001年中国加入WTO，决策层开始思考从完善公司治理、建立现代企业制度着手推动国有商业银行改革。而早在1999年，建行已经做了股改上市的战略设计。

　　“2000-2002年是一个过渡期，在这一阶段，股份制的目标已经明确。”宗良表示。在2003年3新一届政府成立后，股份制改革步伐加快。

　　第三，改革次序上呈现出先工业企业后银行的特点。

　　对此唐旭认为，原因在于工业企业改革是银行改革的前提，“如果工业企业改制不成功，银行没办法改革”。在九十年代中期，银行贷款仍受很大的行政干预，对国企的一些贷款常常是明知收不回也必须贷。这种情况下，即便银行完成改制，仍不可能实现自主贷款。

　　重新审视巨额不良

　　国有银行30年改革成果有目共睹。

　　截至2008年9月末，国有商业银行资产总额30.5万亿元，本外币负债总额28.7万亿元，资本充足率基本都在10%以上，不良贷款率在2.6%以下，达到国际银行业优良水准。而1997年底，四大行总资产87822亿元，资本金只有3062亿元，资本充足率约为3.5％，如果将巨额不良贷款拨备因素的假资本考虑在内，当时资本金是一个巨大的负数。

　　然而，几大行的股改成本相当高昂。除了1998年2700亿元注资和1999年剥离1.3万亿元不良资产外，在2004年-2006年股改中，国家对中行、建行分别注资225亿美元(相当于1863亿人民币)，同时填补了建行1000多亿元的所有者权益窟窿，并核销了中行1000多亿元的损失类贷款。工行的股改成本更大，国家投入的资源除了汇金的150亿美元注资(当时相当于1240多亿人民币)外，还包括人民银行3379亿元再贷款所承担的工行可疑类贷款处置的损失，财政部对工行2460亿元损失类资产的负债，累计超过7000多亿元。

　　事后改如何看待几大行的巨额不良贷款和高额的股改成本？

　　唐旭认为，国有银行改革中的大量不良贷款，实际上“对社会做出了重大的贡献”，它支持了国有企业的改革和发展。他强调，中国的金融业在八十年代的利润率(ROA指标)其实和国际上大银行相差不大，银行经营中的大量利润通过贷款支持形式转移给了国有企业。

　　这一观点得到多位银行界人士的赞同。宗良表示，“银行实际上承担了中国渐进改革的成本”。据央行当时统计的结果，银行坏帐大约三分之一是自己的，三分之一是国家的，还有三分之一是政策性业务的。

　　不过，专门研究银行史的上海财大教授杜恂诚则认为，要一分为二看待银行的不良：前期不良剥离固然有其历史原因，但“后期不良的处置过于草率，存在严重的国有资产流失和道德风险”。

　　银行业亟须完全市场化

　　“目前银行业面临的最大问题是银行领域没有充分市场化。”杜恂诚认为，由于国家对银行业准入门槛限制严格，没有大的民营资本进入竞争，国有银行整体效率不高，信息亦不够透明。“目前中国银行业对外已经很开放，但对内开放严重不足，对民营资本的准入门槛需要大幅度降低。”

　　现行《商业银行法》规定，“任何单位和个人购买商业银行股份总额百分之五以上的，应当事先经国务院银行业监管机构批准”。杜称，在实际操作上，民间资本除了能在一些地方的城商行、农村商业银行参与少数股份外，很难进入银行领域，民生银行只是一个特例。这种国有资本垄断银行业的格局显然不利于促进市场竞争和金融服务创新。

　　第二个问题是国有银行的治理结构。上海财大经济学院院长田国强早在2005年就指出，即使国有大银行上市，但只要产权结构仍没有大变化，政府占大股，就不可能有足够强的外部监督来制约，管理体制就不可能发生大的变化。他主张引进外资和民资两类资本，形成国有、民营、外资三方制约的股权结构。

　　中央财大中国银行业研究中心主任郭田勇表示，如何处理银行董事会和党委会的关系，充分发挥监事会的作用仍有待解决，“形似容易，但要真正做到神似很难”。

　　杜恂诚指出，商业银行的灵魂是独立自主，而这种独立与国有性质是有矛盾的，“放开银行业市场是大势所趋”。