坚守１８亿亩耕地红线，促进城镇化健康发展

　　人多地少是我国的基本国情。我国人均耕地只有１．４亩，不到世界平均水平的４０％，承载了占世界２２％的人口。近些年，我国耕地总量不断下降，９年间减少１．２亿亩，部分耕地质量持续降低，已对粮食安全、经济发展和社会稳定造成了隐患。

　　最近公布实施的《全国土地利用总体规划纲要（２００６－２０２０年）》确立了到２０２０年全国耕地保有量１８．０３亿亩的目标，并将这一指标作为约束性调控指标。这是在深入研究、综合考虑各种预测方案、多方案反复比选论证的基础上确定的重大战略目标。

　　一、科学的统筹规划可以实现保护耕地与城镇化的双赢

　　耕地保护一直是我国国土资源管理工作的首要任务。分析近２０年城镇化发展和耕地面积变化，一方面是耕地的持续下降，另一方面是城镇化水平的不断提高，耕地面积与城镇化水平呈反方向发展。１９９７－２００３年城镇化水平提高了８．６个百分点�熗�期城镇工矿建设累计占用耕地６１万多公顷�熣冀ㄉ栌酶�地总量的５６％以上，说明城镇化的确是造成耕地减少的重要因素之一。

　　但我们同时也看到，城镇化进程并没有因为国家实施保护耕地的政策而减缓。截至２００７年年底，全国城镇人口５．９４亿人，城镇化水平４４．９％，比１９８２年的２１．１％提高２３．８个百分点，２５年间年均增长０．９５个百分点。上一轮土地利用总体规划实施以来，国家实施了用途管制制度和最严格的耕地保护制度，建设占用耕地的势头比以前有所放慢（１９９７－２００５年建设年均占用耕地２０．３５万公顷），但城镇化的速度不但没有下降，反而进一步提高。１９８０－１９９６年城镇化率年均增长０．６９个百分点，１９９７－２００５年城镇化率年均增长１．３９个百分点，即便考虑前后统计口径的变化，城镇化速度仍呈不断加快的趋势，这说明保护耕地的政策实际上并没有阻碍城镇化的正常发展。

　　究其原因，主要在于我国的耕地保护制度虽然严格，但并不僵化和极端化。保护耕地并不等同于现有耕地就都不能占用了，而是强调要节约集约用地，各项建设能不占用耕地就尽量不占用，能用劣地就尽量不用好地。对于符合客观发展规律、产业政策和节约集约用地要求的各项建设，在用地政策上从来都是有保障的，并都通过土地利用总体规划进行了统筹考虑和合理安排。《全国土地利用总体规划纲要（２００６－２０２０年）》提出，首先是要保护好现有耕地，但同时还要“开源与节流并举”，在耕地保护上不仅要做好“减法”，也要做好“加法”，即在合理控制建设占用耕地的同时，要大力开展整理复垦开发有效补充部分耕地。因此，规划提出到２０２０年耕地保有量１８．０５亿亩的目标，并不意味着未来１５年各项建设可占用耕地的空间只有１７３万公顷（�煟保福�３１－１８．０５�牎粒保埃埃埃埃�１５＝１７３），规划实际安排了３００万公顷的耕地可用于城乡建设，因为在建设占用耕地的同时，每年通过整理复垦开发还要补充数量与质量相当的耕地，增减相抵后，耕地净减少仍将控制在耕地保有量目标允许的范围内。由于各项建设在占用耕地外还要占用其他土地，与３００万公顷可占耕地相对应，规划期内城镇工矿可增加的用地规模实际达到了３３８万公顷。考虑到建设用地集约利用水平不断提高的趋势等，可以说，这样的安排完全可以保障２０２０年我国总人口将达到１４．５亿、城镇化水平达到５８％的发展需求。

　　二、严格保护耕地从长远看有助于促进城镇化的健康发展

　　从上一轮土地利用总体规划实施的情况看，保护耕地不仅没有延缓城镇化进程，在一定程度上还促进了城镇化的健康发展，避免了上世纪９０年代初一些地方出现的城镇化虚热冒进和后劲不足的现象，促成了近几年来我国城镇化平稳较快发展的良好局面。这是因为，各项保护耕地政策措施的实行，遏制了一些地方政府盲目招商引资、急于铺大摊子的冲动，加强了新增建设用地供应的规模和时序的调控，抑制了房地产市场波动和城乡土地利益冲突加剧的风险。从长期看，保护耕地与城镇化的关系还有其他相互促进的方面。一是，保护耕地有利于稳定农产品价格，确保城镇基本生活成本维持在较低水平，从而有利于农村人口进城务工和逐步在城镇扎根发展，促进城镇化持续稳定发展。二是，城镇化使大量农村人口流向城镇、农业人口向非农产业转移，从而使真正依靠农业生产谋生的农民可以获得更多的土地资源，并通过土地与其他生产要素的替代效应，有利于降低农业生产成本，提高农地经营的比较经济效益，增强农民保护耕地的自觉性与主动性。此外，由于城镇用地相对农村建设用地而言集约化水平比较高，随着人口的不断城镇化，农村将可以腾退出越来越多的闲置土地可以整理复垦为耕地，从而减轻城镇化占用耕地的压力。

　　目前一些地方在城镇化过程中遇到保护耕地方面的政策瓶颈，这是正常的，说明耕地保护政策正在发挥作用。然而，对于不同的城镇，始终要坚持实事求是、坚持科学发展的原则，因地制宜，实施差别化的用地政策，务必避免一刀切。在地方各级土地利用总体规划修编中，对于土地利用粗放、土地利用效率低的城镇，要继续坚持耕地保护这条红线，把它作为城市扩张的硬约束形成倒逼机制，促进城镇紧凑发展、集约发展与结构优化；对于土地集约利用水平高、处于加速成长发展阶段的城镇，要通过规划修编，统筹区域和城乡土地利用，合理调减城市周边的耕地与基本农田布局，为未来发展预留好用地空间；对于大城市病明显或规模已超过区域生态环境容量的城市，要在城市周边布局永久性保护的基本农田和其他绿色开放空间，强化城市扩展边界，控制城市无节制地摊大饼式扩张，促进城市组团式发展。只有这样，才能协调好发展与保护的关系，在保护耕地红线的同时，保障城镇化、工业化健康发展，不断促进形成人地关系协调、用地集约高效的土地利用格局。

　　（作者单位：中国土地勘测规划院规划所）