构建政府与民间组织新关系

　　阮萌

　　汶川地震后，许多民间组织和志愿者迅速奔赴灾区，自发地参与拯救行动，成为救灾重建的一支重要力量。然而，面对这股强大的民间力量，地方政府一开始并不适应。

　　由于灾情超出原先的预计，民间组织和志愿者得以迅速在政府之外的空间地带出现，成为政府主导的救灾体系中的有益补充，开始被地方政府接纳，发挥其在救灾重建的独特作用。

　　有学者认为，此次汶川大地震可能是中国民间组织发展的一个重要契机。日本民间组织在1995年阪神大地震中发挥的积极作用，唤起了全社会对民间组织的重视，转变了日本政府对国内民间组织采取的谨慎和限制的态度。在民间组织的直接参与和大力推动下，日本1998年通过了《特定非营利活动促进法》，促进了民间组织的发展。

　　此次汶川大地震的灾后重建中，中国政府在动员、引导、充分发挥民间组织的力量和将民间组织作为一个独立部门纳入公共物品供给机制等方面，做了有益的尝试，为我国民间组织的进一步发展奠定了基础。

　　人们一直认为，政府可以有效地提供公共物品，而且也实践了这个观点。但随着经济社会的发展，政府包揽提供公共物品的弊端愈来愈明显，由于信息不对称、财力有限等原因，政府不能满足人们多层次的多样化的公共需求，这为其他供给机制提供了可能。而市场提供的是存在排他性技术的准公共物品，如公用事业，当这类公共物品的边际收益大于其边际成本，市场就存在自愿供给公共物品的动力。同时，民间组织在参与者人数有限的情况下，本着相互沟通、互惠心理以及利他主义的原则，也会自愿提供公共物品。由此可见，公共物品需要依靠多维的复合机制才能有效供给，政府、市场与民间组织在公共物品供给中形成了伙伴关系，密切合作，相互分工、相互协调。在一定条件下，民间组织在满足消费者公共物品的特殊需求和提供社会公共服务方面会优于市场组织或政府组织。

　　随着改革的深化和城市化的推进，更多农民进城，对城市公共物品的需求也不断地增长和扩张，迫切需要改革传统的以政府为主导的公共物品供给方式。为此，政府逐步推进公共物品供给的市场化改革，着手开始进行公共物品社会化供给的试点工作。但全社会特别是政府部门，对民间组织的地位和作用仍存在认识偏差，对民间组织不重视、不信任、不放手；政府仍然插手许多“不该管、管不好、管不了”的事情，使得民间组织在公共事务中发挥作用的空间不足；民间组织登记注册控制较严，致使我国有大量没有在民政部门登记因而不具备合法身份、游走在灰色地带的、活跃在社会各个领域的民间组织，直接导致了民间组织长期以来在公共物品供给中缺乏行动能力，也使得公共物品供给不足。

　　在发达国家和地区，政府与民间组织之间均建立了全面的合作伙伴关系，共同合作探讨公共服务和公共产品需求并作出规划，并通过向民间组织购买服务来提供覆盖面广、细致的社会管理和公共服务，基本满足不断增长的多元化公共需求。大部分的发达国家都在对民间组织实施较为宽松的登记管理体制，培育和发展社会组织，但部分国家对涉及宗教、政治、人权等民间组织有不同的要求。

　　促进社会组织发展和发挥其在公共物品供给中的作用，迫切需要政府转变观念、让渡职能空间、改革登记管理体制，从而形成政府与民间组织之间的新型关系。

　　一、转变认识，确立政府与社会组织的新型关系。

　　在促进民间组织发展和发挥作用的制度建设中，应充分考虑民间组织的独立性，着力建立政府和民间组织的相互独立、相互合作、相互促进、相互监督的新型关系：民间组织与政府不具有行政隶属关系；政府和民间组织可以在服务性、技术性、论证性和社会性等公共品供给中进行合作；通过民间组织发展和职能发挥，促进政府改进管理经济社会的方式，通过政府职能转变促进民间组织充分发挥作用；民间组织通过反映诉求、参与决策咨询，促进政府规范行政行为，政府依法监督社会履行职能。

　　二、让渡空间，政府购买民间组织服务。

　　需要明确政府的职能定位，有所不为，切实转变职能，培育社会自治能力。凡是不需要一个有权威的政府去实施的公共事务，比如慈善事业、信息沟通、社区服务、青年和特殊人群的教育、弱势群体救助、老年人关照、学术研究、政府监督、文化发展、环境保护等，政府通过向社会购买服务来实现公共责任和义务。

　　三、改革民间组织登记管理体制，实现分类监管。

　　为了实现分类监管，应根据民间组织的活动领域及其功能作用，将其划分为不同的类别，制定不同的法规和相应的制度框架，并采取不同的监管政策。继续打击、限制和取缔那些具有反人民、反社会、反国家等反动政治倾向的民间组织。与此同时，选择政治风险较小，关乎社会、民生、福利的社会公益类、社区服务类的社会团体和部分领域的民办非企业单位进行登记管理体制的改革，将现行的“双重管理体制”转变为“准一元管理体制”；对于社区民间组织，降低准入标准，简化登记程序，实行民间组织登记管理部门登记和备案“双轨制”。

　　解决了上述关键问题，相信政府、市场和民间组织间可以形成良好而高效的互动关系，在经济社会发展特别是在重大突发事件和灾害中，可以有效地提供全面和细致的公共服务。[作者为综合开发研究院（中国·深圳）博士；本栏目由本报与综合开发研究院（中国·深圳）联合推出]