湖州位于浙江北部，太湖南岸，杭嘉湖平原的西北部，是江苏、浙江和安徽三省的交汇之地，水陆交通便利，区位优势明显。下辖两区三县，总人口257万人。近年来，湖州在加快推进工业化、城市化的同时，坚持把工业与农业、城市与农村、市民与农民作为一个有机整体，大力实施统筹城乡发展战略，初步形成了以工促农、以城带乡、城乡互动的良好发展格局。
■韩俊 秦中春
一、湖州市新农村建设的进展与特点
一发展高效生态农业，拓展农业发展空间
2001年浙江省率先实施粮食购销体制市场化改革，湖州抓住这一契机，在提高粮食综合生产能力的基础上，以发展高效生态农业为主攻方向，实现了以粮油、蚕桑和渔业为主的传统农业向集约化、精细化生产经营的现代农业的转变。粮经作物种植比已由2000年的60．3∶39．7调整到2005年的53．7∶46．3，农业种养业产值比由65∶35调整为41∶59，特色规模生产基地面积达到250多万亩。
二发展特色块状经济，拓宽农民就业门路
湖州市大力发展县域二、三产业，引导农村富余劳动力向县域内二、三产业转移，以此增加农民收入。一大批农民集聚到城镇或产业园区，进入二、三产业领域，成为织里童装、南浔木业、安吉竹制品和转椅等特色块状经济的创业和就业主体。一批农村小本经营者加盟连锁超市网络，成为现代商贸流通业的经营者。目前全市有2／3的农村劳动力从事二、三产业，2005年农民务农收入仅占总收入的26％。
三改善农村基础设施，建设新型农村社区
湖州全面完成了全市小城镇和村庄建设规划的编制和修编工作，加快小城镇建设，深入推进村庄整治和示范村建设，促进生产向园区集中、居住向社区集中、人口向城镇集中，让农村居民享受现代文明成果。实施“百村示范、千村整治”工程，以“改水、改厕、改路、改线”为重点，按照“道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化、环境美化”的要求，全面整治农村村庄，有计划、有步骤地建设一批规划科学、设施齐全、服务配套的农村新社区，受益人口达到80％以上。
四构建农村公共服务体系，扩大农村社会保障覆盖面
湖州坚持把提高农民生活水平和质量放在三农工作的突出位置，在加快发展农村经济的同时，切实推动农村社会事业进步，使农村经济社会协调发展，使农民群众共享发展成果、共享现代文明。全市所有乡镇实现了高标准普及九年义务教育的目标。实施农村劳动力技能培训工程，近两年已培训被征地农民、乡镇企业职工等22万人，转移农村劳动力15万人。实施“农村社区医疗卫生”工程，建立预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导“六位一体”的服务体系。完善新型农村合作医疗制度，大力推行大病统筹、小额补助和困难群众大病救助“三条医疗保障线”，175万农民参加农村合作医疗，参保率达到92．9％。
二、湖州市探索“以工促农、以城带乡”的主要经验
一推动县域经济又好又快发展，为统筹城乡发展、建设社会主义新农村奠定坚实基础
湖州市坚持把增强县域经济实力作为实现转移农民、富裕农民目标的主抓手，全市县域经济社会发展保持了强劲势头，成为全国县域经济发展速度最快的市之一。德清县、长兴县分别位列全国百强县第36位和第51位。一是出台扶持民营经济发展的各项政策，落实扶优扶强扶高的各项措施。民营经济占比已达到76．5％，国有、城镇集体企业的产权制度改革全面完成。二是充分发挥区位优势，明确提出和大力实施“开放带动、接轨沪杭”战略，大力引进国内外资金和技术。
二消除影响和束缚城镇化发展的制度障碍，依托城镇化来辐射和带动农村发展
湖州市加强以县城为中心的小城镇特别是中心镇建设，推动各类企业向园区集中，人口向县城和小城镇集中。目前全市19个乡镇工业功能区的产值已占到规模以上工业总产值的近1／3。
为消除影响和束缚城镇化发展的制度障碍，湖州市从2001年开始全面放开户籍管制，规定只要在市区拥有“合法固定的住所、稳定的职业或生活来源”，均可在湖州登记为城市户口。该市为此出台和实施了一系列配套措施。
三发挥政府的主导作用，初步建立了统筹城乡发展的多元投入机制
新农村建设需要巨额的资金投入。该政府承担的投入，各级政府不能推卸责任。但政府不能大包大揽，不能包办代替。湖州市充分发挥财政资金杠杆作用，调动社会各方面力量投入到新农村建设中。政府除了设立每年总额达3000万元的新农村建设专项资金外，还出台了一系列诸如税费减免、“以奖代补”等相关激励政策，形成了政府财政、村集体、农户和社会资金共同投资的机制。
三、湖州市推进新农村建设存在的问题和难点
一金融需求难以得到满足
新农村建设存在巨大的金融需求。据测算，全市农业结构调整、农村基础设施建设和环境整治、中小企业发展的信贷资金需求量在200亿元左右，占全市金融机构贷款余额的43％左右。农户的生产经营、农村基础设施建设等属于收益低、风险大的薄弱领域，而农村金融机构普遍存在向大城市、大客户、大项目倾斜的倾向，当地的信贷资金被挤出投入到收益更高的项目，未能充分投入到三农领域。农户贷款、小企业贷款，普遍存在“急、少、频”的特点，商业银行现行的信贷制度和流程设计很难适应现实要求。特别是由于农户和农村中小企业的经营场所、产品和经营周期的特殊性，在涉农融资中往往不能提供有效的抵押担保，严重制约了信贷的获取。
二村集体经济实力弱
湖州市半数以上村集体经济实力近年来变化不大，一成的村庄有所下降。总体上看，村集体经济实力弱，约2／3的村庄集体经济收入在50万元以下，公共财政补助项目较少。从调查的情况来看，61．2％的村反映近年来村集体经济实力变化不大，28．7％的村认为集体经济实力在不断增长，有10．1％的村反映经济实力在下降。
三土地供求矛盾突出
湖州平均每个行政村拥有宅基地241．0亩，户均宅基地0．4亩。9．9％的村反映有买卖住房现象，占现有住房面积的2．7％。买卖对象以本村村民为主，占93．6％，没有向城镇居民和村办企业出售住房的现象。53％的村反映宅基地供求矛盾突出；30．4％的村反映村里有闲置或废弃的宅基地和旧房，估计占现有村庄居住总面积的15．3％；只有16．9％的行政村进行过宅基地整理。在有闲置或废弃的宅基地村中，平均每个村为183．5亩。
四农村环境卫生亟待改善
在有效样本量中，40．5％的村没有实行垃圾集中处理，41．4％的村没有公共厕所，61．2％的村反映有环境污染问题。其中，59．5％的村反映有污水污染问题，53．2％的村反映有垃圾污染问题，反映河道失去治理的占48．1％，还有相当一部分村反映生活垃圾、工业污染问题比较严重。
四、几点思考和建议
湖州市地理条件较好，农村经济比较发达，新农村建设起点较高，也具有较好的发展条件。湖州新农村建没要解决的问题，主要集中在解决经济发展与社会发展和生态环境等的不平衡问题，集中在提高生产水平、提高生活质量问题。相对于工业化、城市化的发展，湖州的新农村建设仍然是滞后的。
一强化城乡规划全覆盖理念，完善农村各项建设规划
推进新农村建设，必须科学规划，防止走弯路，造成资源浪费。要坚持规划全覆盖，强化县域一体化规划的理念，把农村的发展纳入整个国民经济和社会发展的规划之中，做到全县区域的全覆盖、经济社会发展各个领域的全覆盖；完善规划体系，围绕建设社会主义新农村的总目标，抓住城市总体规划和土地利用规划修编的契机，进一步完善农村产业发展、小城镇和村庄布局、基础设施建设、社会事业发展等各项专项规划，使规划形成统一的有机整体。
二强化城乡基本公共服务均等化理念，提高农村公共服务水平
即使在发达地区，农村公共服务也明显落后于城市。在思想认识上，重城市轻农村、重工业轻农业、重市民轻农民的现象还不同程度地存在。对照新农村建设的内在要求和农民群众的愿望，在资金投入上均有较大的差距。调查表明，农民对新型合作医疗积极性很高，但半数以上认为不能解决农民看不起病的问题。每个村平均有经济困难户14户，占全村总户数的2．5％。其中，因病致贫的平均每个村有4户，占贫困发生原因的31．1％，居于首位；因残致贫的4户，占27．5％，居第二位；因上学而陷入困难的平均每个村有3户，占22．3％。这说明，农村医疗保障水平和救助水平需要进一步提高。
三强化上下互动的治理理念，发育农村各种自治组织
推进新农村建设需要有新的治理理念。治理不是自上而下的强制性行为，而是一个上下互动的管理过程。治理不是政府唱独角，而是政府组织、非政府组织等多种主体，主要通过合作、协商、建立伙伴关系来管理公共事务。需要用新的治理范式来理顺农村内外诸多方面的关系。充分运用村民自治机制，巩固、完善和发展村级集体资产股份化改革；重视乡镇、村各级基层组织的自身建设，要改变政府对于乡村社会的行政性管理和控制，发育农村各种自治组织，让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、矛盾冲突化解等多种领域充分发挥应有的作用。
（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）
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