西部资源型城市新农村建设的难点与对策

　　——铜川市耀州区、印台区、宜君县９６个村新农村建设调查

　　铜川市位于陕西省中部，处于关中平原向陕北黄土高原的过渡地带，是陕西省“一线两带”建设的重要组成部分。

　　作为传统的工业城市，农业和农村经济在铜川国民经济中比重较小，但是，农村人口却占到全市人口的近一半。针对铜川经济社会发展的现状、特征，结合当地实际，铜川市在２００６年年初召开了全市新农村建设工作会议，对全市的新农村建设进行了动员和部署。该市提出，计划用１５年时间，使全市５４３个行政村基本达到社会主义新农村建设目标。同时，按照“抓两头、带中间”的思路，出台了《关于建设５１个社会主义新农村示范村的实施方案》和《关于做好整村推进扶贫开发工作的实施方案》，选择了基础条件好、班子好、有骨干产业的５１个村作为新农村建设示范村，对全市剩余的７１个扶贫开发重点村进行重点扶持，促进新农村建设整体推进。

　　铜川市是一个传统的资源型城市和工业型城市。２００５年，全市实现地区生产总值６９．５２亿元，三次产业结构比重为８．２∶５２∶３９．８；财政总收入达到６．２４亿元，地方财政收入达到３．０２亿元；城市化率达到５３％；城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别达到５８７１元和２０１０元。根据农业生产条件和自然资源的实际，铜川市近年来提出了“稳粮、优果、兴牧、增药”的发展思路，引导广大农民群众调整农业产业结构，培育农业生产的主导产业，形成了果、牧、药、菜四大特色产业。

　　铜川市和中西部很多欠发达地区一样，农业和农村经济基础薄弱，农业比较收益低，农民收入增长缓慢；贫困人口较多，扶贫任务重；农民文化素质较低，富余劳动力多；新农村建设缺乏资金支持；农村基础设施和社会事业滞后，等等，这些问题严重影响着新农村建设的全面实现。

　　９６个村庄问卷调查的主要发现

　　我们在铜川市根据农村经济发展水平、距离城市的远近与农民生活、农村环境的差异等因素，选择了耀州、印台、宜君三个区县所属九个乡镇的９６个行政村作为村级调查对象。在调查的９６个村庄中，地形地貌的分布主要是丘陵和山区，分别为７９．２％和２０．８％。７７．７％的村属于一般村庄，１７．０％的村庄属于乡镇驻地村庄，５．３％的村属于中小城市城郊型村庄。在９６个村庄中，７．３％属于比较富裕的村，４７．９％属于比较穷的村，４４．８％属于经济条件一般的村。调查中发现的主要问题如下：

　　第一，村级集体经济实力很弱。村级集体经济组织收入普遍偏低。在９６个村级样本中，３０．２％的村集体收入低于５０００元，６１．５％的村级集体经济低于１万元，只有１５．６％的村级收入超过２万元，村级收入超过５万元的只占９．４％。村集体经济收支入不敷出的村占２９．２％，收支平衡的占３２．３％，３８．５％的村集体有盈余。

　　第二，农产品价格偏低、农业生产资料价格高是制约农民收入增长的重要因素。被调查村农民人均纯收入为１６２３．９元，５５．４％的村农民人均纯收入在平均水平以下。在有相关数据的９６个村中，对本村农民增收的难点，反映最集中的是农产品价格偏低、农业生产资料价格高，比重达到９０．６％。

　　第三，农村公共服务堪忧。８３．３％的村没有垃圾集中收集点，４５．３％的村饮水不安全，６５．２％的村认为饮水存在困难，２３．５％的村存在环境污染问题，１／３的村近年来没有公共文化活动。村民对治安状况最为满意，满意比重最低的是看病；村民认为新农村建设迫切需要解决的问题是通行和文化建设；对于农村义务教育应该优先解决的问题，８０％的村认为保证教学质量是最重要的；对于新型合作医疗，９８．８％的村表示农民积极性很高。

　　第四，农户信用社贷款获得率较高。从总体的贷款获得率看，村内获得信用社贷款的农户占村总户数的平均值为３４．３％，明显高于其他地区。虽然农户的贷款获得率有了明显的提高，但大部分的村庄觉得贷款难问题依然存在。

　　第五，８６．６％的村庄认为本村能够转移出去的青壮年劳动力都已经转出了。在这些村中，外出打工劳动力比例最高为６４．２％，最低为３．１％，平均水平为２４％。劳动力常年外出打工或者转入二、三产业的平均比重为１８．８％。

　　第六，农村宅基地问题凸显。在有相关数据的９５个村中，３８．９％的村庄存在比较突出的宅基地需求矛盾。在有相关数据的９１个村中，４８．４％的村庄有废弃的旧房和宅基地。在有相关数据的７９个村中，仅有２９．１％的村庄进行过宅基地的整理。相当部分村庄有可利用的宅基地，但却没有能够利用。

　　第七，村庄整治面临的主要问题是资金筹集困难。对于开展新农村建设工作，基层最普遍的担忧是开展了村庄规划后，建设资金没法筹集。在有相关数据的９６个村中，担忧开展村庄规划后建设资金没法筹集的最多，比重占９０．６％；其次是进行村庄改造后农民家家户户都欠债，比重占８５．４％。

　　第八，超过半数的村认为在新农村建设中非常有必要让村民向中心村集中居住及合并村庄。在有相关数据的８７个村中，反映有必要在新农村建设中让村民向中心村集中居住及合并村庄的多，比重占６９．０％。

　　第九，教育和医疗是农民致贫的主要原因。在有相关数据的９６个村中，村困难户占全村总户数的平均比例为２２．３％，其中因上学致贫的平均比例８．３％，因病致贫的平均比例７．９％，因残疾致贫的平均比例３．９％，因经营失败致贫的平均比例２．０％。

　　政策建议

　　根据对铜川三县九镇的调研，提出以下政策建议。

　　第一，保证中西部的农民能够享受到基本的公共服务。

　　必须加大中央政府在新农村建没方面的财政投入力度，不仅要增加对农业和农村的投入，更要向中西部地区重点倾斜，在基本公共服务提供方面承担起更多的责任，保证中西部尤其是贫困地区的农民能够享受到基本的公共产品和公共服务。努力实现城乡之间办学条件、办学质量基本均衡。建立基本设施齐全的农村卫生服务网络，建设一支具有较高素质的农村卫生服务队伍，建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度和医疗救助制度，使农民人人享有初级卫生保健。要建立规范、透明、公正的财政转移制度，在界定功能、核定需求的基础上，划分各级政府的事权，使专项转移支付转变为更多的一般性转移支付，保证不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。根据财政支农目标和重点，逐步改变过去财政支农资金渠道多、分类不合理的状况，按照公共财政体制的要求，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。

　　第二，以提升现代农业为重点，发展壮大二、三产业。

　　大力发展现代农业，推动农业的“产业化、现代化、生态化”和农村工业化进程，形成经济发展的有力支撑点。要在稳定粮食生产的基础上，加快农村经济结构调整，紧紧围绕城市功能，大力发展优质粮食、畜牧、蔬菜、果品和农产品深加工等特色产业，倡导“一乡一业、一村一品”的专业化发展模式，形成品质好、附加值高的优势产品和特色产业带。加快建设农产品质量安全检验检测体系，加强动物防疫、植物病虫害防治体系建设，加强农业技术推广体系和农村经济信息应用系统建设，加快农业实用技术推广。

　　大力发展农村二、三产业，引导农村工业向城镇合理聚集，把发展民营经济、农业产业化经营和调整农村经济结构结合起来，落实财政、税收、信贷等优惠政策，着力发展农产品加工、建筑建材、交通运输、休闲旅游等劳动密集型产业，形成一批特色鲜明、市场竞争力强的龙头企业。积极发展劳务经济，把农村富余劳动力转移纳入农业和农村经济发展规划中，建立健全劳务输出管理服务网络。

　　加大扶贫开发力度，按照政府统筹、资金捆绑、综合开发、整村推进的思路，通过易地搬迁等方式，推进重点村扶贫开发，解决贫困人口的脱贫问题。

　　第三，加快农村基础设施建设。

　　全面改善农村生活环境，解决好农村饮水困难和饮水安全问题，重点发展集中供水；整治改造露天旧式厕所、粪坑、圈舍，大力普及农村卫生厕所。加快乡村道路建设，尽快实现全市县乡公路油路化；实施“户户通”自来水工程，使农村普遍实现自来水化；全面完成农村电网改造任务，消除电网改造死角；扩大电讯和互联网在农村的覆盖面，实现广播电视“村村通”。要改善农村居住条件，改造危漏房、土坯房，使农民住上宽敞舒适、安全的房屋。推进农村市场建设，构建以中心镇为核心、周边乡镇为骨干、村组为基础、农村供销合作网点为依托的新型农村市场流通网络体系，实现“镇镇有连锁超市、村村有放心示范店”的目标。要保证不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。根据财政支农目标和重点，逐步改变过去财政支农资金渠道多、分类不合理的状况，按照公共财政体制的要求，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。