核心提示

　　今年两会期间，广东省政协委员汤镇业提出《手机实名制可治“信骚扰”》的提案。近日有消息称，工业和信息化部已会同公安部、国务院新闻办等有关部门联合制定手机实名登记制度的法律规范，已上报国务院等待审批。

　　手机实名制在世界上早有先例。从昨天开始，非洲国家科特迪瓦也加入这一行列，手机用户在购买手机卡时必须出示身份证件。科特迪瓦电信部门的官方公报称，实行手机实名制将最大限度地阻止使用移动通信网络进行的不法活动，在必要时可以诉诸法律。但对中国手机用户来说，能否根治垃圾短信，能否保证用户个人信息安全，都是在手机实名制过程中不可回避的问题。

　　现场调查

　　购买手机卡 无需身份证

　　日前，晨报记者来到北京马甸邮币卡市场调查发现，购买手机号码和其他普通商品没什么两样，根本就不需要验证身份，只要掏钱就能买。“动感地带号码有30元的，有50元的，还有几百元的，神州行便宜一些，最便宜的5元。”一边说，摊主一边向记者展示着号码簿，“这些卡都是先付费的，不能透支，没钱就停机。”“买全球通也不用证件吗？”记者问。“如果你实在没带，也可以买，不过你要自己带着证件去营业厅入网开通。”这位摊主回答。

　　目前，除了中国移动的全球通、中国联通的世界风和中国电信的189号段外，其他品牌均属预付费卡。而记者在走访遍布大街小巷的报摊和报亭时，得到的答案也几乎一样：购买预付费卡无需证件。随后，记者又上淘宝网联系到一位售卖手机卡的店主，通过沟通了解到，店主并不关心买家的身份，只要付钱就能交易。

　　实名起因

　　解决“信骚扰”效果如何

　　12321网络不良垃圾信息举报受理中心的一份调查报告显示：2007年，我国手机用户平均每周收到垃圾短信12.44条，比2006年增加了4.15条。在汤镇业的提案中，手机实名制的最大好处正是为实现治理垃圾短信和手机犯罪，保障用户合法权益。但北京中银律师事务所董正伟律师认为，推行手机实名制可以为管理部门追查短信来源提供手段，并对发送非法短信者形成一定的威慑作用，利于从源头上堵住有害短信。但面对证件伪造现象猖獗的现实，只通过一个实名制难以实现这一目的。

　　另一个问题在于，如果追究责任，真正的垃圾短信发送者并不一定会现形。一来，想干坏事的人显然不会用自己的真实身份办理手机卡；二来，目前手机卡复制技术比较成熟，SIM卡复制器在网上很容易买到，利用他人身份证办卡或复制他人手机卡犯罪的现象也屡见不鲜。

　　北京邮电大学教授曾剑秋认为，无论是垃圾短信，还是响一声就挂的骚扰电话，实名制并不能从根本上遏制，但能起到一定程度的威慑作用，垃圾短信数量也一定会减少。据记者了解，中国移动上海公司自2005年9月实行实名制，截至目前，用户实名登记率约88%，目前中国移动上海公司平均每月监测和处理垃圾信息242万条、有害信息124万条，每月实际拦截短信量达到312万条。

　　利益受损

　　手机运营商有口无心

　　除了相关法律的空缺外，运营商并不对实名制“感冒”。一位网友就直言不讳地说，“运营商不乐意、不情愿、不积极、不主动的态度，关键还是利益受损。”

　　“实行实名制肯定会对运营商产生不利影响，不仅工作量会相应增大，关键是要付出一定的经济代价。”电信专家陈金桥告诉记者，“实名制后，运营商将在技术、设备上进行较大改动，扩充现有的数据库。此外，营销模式、业务流程、产品设计也要跟着相应变化，这些成本都是无形的。”

　　以中国移动为例，目前它的主要营销渠道有三种：自办营业厅、合作营业厅和指定代销点，一旦实行实名制，现有的营销渠道必须进行调整，“数量众多的指定代销点因为缺乏验证身份的终端设备，就不得不失去代销资格。如果想继续代理，就必须添置大量设备，这显然不太现实。”陈金桥认为。“而且这种变化是一个长期工程，短期内不会有明显效果，这期间的经济损失是运营商所不希望的。”董正伟律师也表示。并且实名制后，所有的SP服务商都会被监管起来，短信群发业务将会受到很大限制，这显然会直接“伤害”到SP商和运营商的利益。

　　推行难点

　　身份验证是最大难题

　　董正伟律师认为，手机实名制的难点之一是相关法律的缺失，“没有哪部法律法规说用户在买卡时必须登记信息，所以导致了大量非实名用户的存在。”青年律师郝劲松甚至认为，公安部、工信部联合出台部门规章要求居民购卡时登记身份证是违法的。他认为，“居民身份证法”第14条规定，居民在遇到户口登记、婚姻登记、申请出境等情况以及法律、行政法法规规定需要的其他情形，才需要出示身份证。而公安部、工信部等部门联合出台的部门规章不仅效力低于全国人大、国务院发布的法律、行政法规，并且没有听取公民意见，不符合立法程序。

　　此外，要实行实名制，很重要的一项工作就是身份信息的识别。在我国，银行卡开户早就要求实行实名制。但北京市刑侦总队反诈骗专家金大志警官告诉记者，目前在部分偏远山区，已经出现了一些专门提供身份证件的利益群体，他们主要是收集农民的身份证办银行卡等，然后有偿出售给不法分子。此外，一些诈骗分子用于接收诈骗款项的银行账户直接就是用假身份证办理的。有网友表示，既然连银行账户都能如此开通，手机卡当然也可照此办理，使“实名制”成为一句空话。陈金桥表示：“推进实名制仍需很多支持，法律法规要完善，工信部必须与公安部联手，共同打击身份信息造假行为。”

　　 信息泄露

　　“信骚扰”可能更严重

　　在某门户网站进行的一项调查中，64%的网友支持手机实名制，33%的网友反对，而在众多反对理由中，70%的网友选择的是“担心运营商或代销网点泄露个人信息”。

　　“我现在每天都会收到像卖房、卖车、打折机票之类的短信，肯定是自己的信息被泄露了。”在出版社工作的王先生告诉记者。

　　按照规定，掌握了用户信息的运营商应该对此负有保密责任。但目前手机销售网点遍地开花，如何保证用户信息不被中间渠道商泄露引人关注。今年“3·15”晚会曝光中国移动私下买卖用户资料的事件后，社会各界也对运营商的诚信问题心存疑虑。

　　可能泄露用户信息的还远不止电信运营商。据北京市刑警大队办案民警透露，一些不负责任的房地产开发商、4S店工作人员和保险公司人员都有可能出卖用户信息牟利。此外，在申请信用卡或进行其他登记后，个人信息也可能被不法商人泄露。

　　种种可能存在的泄密风险就意味着，很多手机用户怀着美好的愿望登记为实名用户，但很可能因为个人信息安全出现问题，反而会使垃圾短信发送者“目标群定位”更加准确，从而增大了自己遭遇“信骚扰”的风险。

　　“目前我们这方面的法律尚不健全，管理起来难度很大。”陈金桥表示，只有完善问责制度，并建立相关的用户信息披露制度，比如对中间渠道商的信息保密规定、对用户资料查询的授权规定等，以充分保护用户的隐私，才能解除用户对于信息泄露的后顾之忧。

　　前车之鉴

　　自行车实名制有名无实

　　庞大的老用户群，是推行实名制需要面对的另一道难关。据陈金桥介绍，目前全国手机用户已经达6.7亿，没有实名的用户比例高达70%，其中主要是中国移动的神州行、动感地带和中国联通的如意通等品牌。如果推行实名制，就意味着将有4亿多的用户需要重新登记身份信息。在反对实名制推行的网民中，超过10%的用户担心“重新登记手续太麻烦”。陈金桥也表示：“手机用户是分布广、意见不统一、散乱的个体，由于缺乏组织，手机实名制很难获得他们的整体认同，何况还有一些别有用心的用户。”

　　前些年，为了从源头上减少自行车被盗现象，国家质检总局、公安部等四部委联合发文，要求从2007年12月1日起，新生产的自行车都要带上15位编码的“身份证”，商家在售车时要实名登记。但时至今日，自行车实名制落实情况又如何？记者通过调查了解到，目前自行车销售中除几款新车有15位全国统一编码外，其他老款均无统一编码。在销售环节中，大部分顾客购车时并不太关心车子是否刻有统一编码，而大部分商家售车时也未按规定要求消费者实名购车，使得“自行车实名制”沦为一纸空文。

　　“自行车实名制”遇到的问题在手机实名制过程中同样可能出现。业内人士认为，即使运营商严格了审核程序，但对大量代理商来说，他们在乎的是顾客是否购卡，至于身份真伪他们并不关心。董正伟律师也认为：“仅靠电信运营商的力量显然不行。运营商可能会敷衍了事，睁一眼闭一眼。”

　　陈金桥表示，手机实名制并不是一个制度的简单出台，国外的部分经验可以借鉴，比如运营商的营销渠道要变化，办事效率要提高，工信部和公安部要协同作战，并且给广大手机用户足够的过渡期。

　　 记者手记

　　根治“信骚扰”任重道远

　　岳亦雷

　　虽然不断有人提出质疑，但面对治理“信骚扰”的诱惑，支持的声音还是超出了很多人的预期。这是因为，对很多人而言，对骚扰和诈骗的痛恨已远远大于保护个人隐私的需求。

　　采访中记者了解到，目前一些部门一方面在宣称要杜绝垃圾短信广告，另一方面又在暗地召开论坛，宣扬手机短信将取代电视，成为3G时代最主流的广告媒体，而其吸引商业客户的噱头正是手机短信方便快捷、隐蔽性强、成本低廉的特点。商业利益如此诱人，难怪“信骚扰”如此猖狂。事实上，即使不实行实名制，很多“信骚扰”同样也可以被拒绝，但前提是相关部门真的愿意放弃眼前利益。

　　时至今日，我国尚没有类似《隐私权保护法》或《个人信息保护法》的法律，更没有实名制后相关法律责任的认定和追究，如果仅是为了方便管理用户，一味强调用户实名登记的义务，却忽略了电信运营商应当承担的法律责任和改进服务的必要性，实名制不仅难以达到预期效果，反而可能使更多无辜用户遭受比现在更加猛烈的垃圾短信轰炸。结果是，损害了多数君子的利益，却换不来对少数小人的惩罚。

　　新闻内存

　　目前，有超过10个国家和地区实施了手机实名制。大部分国家如韩国、日本、新加坡出于禁止垃圾短信、垃圾邮件的目的而实施手机实名制，有些国家则是出于反恐和社会安全的考虑，典型代表是泰国。

　　韩国

　　一户一网 机号一体

　　韩国在2001年就采取一户一网、机号一体的手机号码入网登记制。在2002年8月，韩国信息通信部针对手机广告短信泛滥出台一项严厉措施：广告商在发布手机短信广告时，必须注明“广告”字样和发送者的单位、电话及手机号码，同时对于滥发垃圾短信者，个人可处以最高8500美元的罚款。目前，韩国采取一户一网、机号一体的手机号码入网登记制。

　　日本

　　运营商自发实施实名

　　日本手机也是机卡一体，运营商早在2000年就已经注意到预付费手机犯罪的问题，采取了行业联合管制的方法进行预防。2000年5月12日，日本几家移动运营商采取防范协议，要求新入网的预付费手机用户向运营商提供真实的个人信息。用户依据协议获得的预付费手机，在运营商将手机送到申请书所记载的住所、姓名的用户时取得确认后方能获得。

　　新加坡

　　一人最多10个号码

　　新加坡于2005年10月也宣布从11月开始实施手机实名制。从2005年11月1日起，身份证扫描辨识系统遍布新加坡各卖场与通讯行，强制预付卡消费者登记个人基本资料。新加坡还规定15岁以下用户不被接受登记，而且每个人最多只能拥有10个手机号码。

　　泰国

　　安全考虑 强制登记

　　泰国是实施手机实名制的典型国家。从2005年5月1日起，泰国推出一项针对手机预付费卡的管理措施，要求购买预付费SIM卡的用户提供身份证或护照。要求现有的2150万预付费用户和在泰国的外国手机用户必须在6个月内将其身份证号码或护照号码提交给各自的运营商，并要求运营商的客服中心与每个用户进行联系。政府警告说，如果用户没有在SIM卡登记的最后期限内进行登记将对其终止服务。