“土地换保障”的政策框架，概括地说，是通过与“国有—永佃”土地制度联动的社会保障均等化措施来实现的“土地换保障”，而以土地为条件的农村社保改革，正是避免城乡居民差别待遇、实现城乡社会保障均等化的必要条件。

　　■学者论坛■宓小雄

　　２００８年１０月发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》 明确指出，到２０２０年要基本建立城乡经济社会发展一体化的体制机制。离实现这一目标的期限还有１１个年头，我们能不能按期完成这一历史性任务？我们有没有可能提前达到让农村居民享有同等的社会保障待遇这一目标？

　　任务尽管艰巨，实现却有胜算。关键在于能否以恰当的方式推进城乡一体化进程。以头痛医头、脚痛医脚的方式处理三农问题，可能提升农民处境于一时但却徒增变数。只有从基本产权制度层面入手，才可能从根本上解决城乡一体化的体制机制问题。

　　一、“土地换保障”的主张与实践

　　近些年来，随着失地农民安置过程中各种矛盾凸显，“土地换保障”的政策构想应运而生，但这些有关“土地换保障”的政策主张的内涵差异很大。

　　１．“土地换保障”的主张。

　　有的学者主张依据农村土地的养老和就业功能，为被征地农民提供养老保险和失业保险，从而完成从土地保障到社会保障的转换（陈颐，２０００）；有的学者主张，应明确对失地农民的补偿安置费用须主要用于其就业和社会保险安置，必要时可以划出一定比例的土地，直接支付失地农民的养老保险费用（卢海元，２００３）；有的学者认为，“以土地换保障”是指从土地征用款中确定一定数额为失地农民的基本养老提供保障（张时飞、唐钧，２００４）；有的学者主张在坚持农村土地农民集体所有的基础上，实行以土地承包经营权换社会保障的办法（郑雄飞，２００９）。

　　从以上代表性观点可见，迄今为止的“土地换保障”政策构想，除了适用范围都局限于部分农民（中心城市近郊被征地农民）之外，就是一些学者主张的以部分土地权益换取部分社会保障。这些主张都有一定道理，但是仅仅在应对失地农民安置问题上讨论“土地换保障”，还不能从根本上解决城乡一体化的体制机制问题。

　　２．“土地换保障”的实践。

　　近年各地的城乡一体化实践，除国家指定的试点地区外，皆因区域经济、社会发展需要驱动下的中心城市扩张而起。因此，其“土地换保障”实践主要涉及土地征用后的失地农民安置。

　　有些地区在农民交耕地、留宅基地的前提下完成社会保障的“村改居”；有些地区则在农村土地整理中向交出宅基地的农民提供并村、入城后的城市社会保障；一些中心城市近郊区的农民因城区扩张占用全部土地而获得城市居民的社保权益。

　　成都市的城乡一体化改革模式是最后这种方式的“土地换社保”，杭州的“三换”政策是上面的第二种模式，重庆市的“土地换保障”探索略显复杂，是要通过对农民进城后自愿退出的宅基地和承包地的回购、置换，来实现土地换社保。在成都和其他城市的“土地换保障”实践中，其共同点是：没有被征地的农民（包括农民工）仍然不能加入城镇社保。

　　可见，迄今为止的“土地换保障”实践，基本上只涉及中心城市近郊的部分被征地农民。而且，有些地区采行的是以农民的部分土地权益换取部分社会保障的做法。这些实践都有积极意义，但是仅仅在解决城市扩张用地问题时在城郊实行“土地换保障”，难以为惠及全民的制度建设提供可行参照。

　　从制度逻辑的角度来看，完整意义上的“土地换保障”，才可能是城乡一体化的根本出路。

　　二、“土地换保障”的框架与好处

　　有学者认为，农村土地归农民所有，实行土地私有化，是解决“三农”问题的治本之策（胡星斗，“农村土地私有化的意义、问题与措施”）。问题是，如果农村土地实行私有化，那么城市土地又该怎么办呢？是要让城市的土地公有制与农村的土地私有制同时并存？还是让城市已经全部国有化了的土地重新私有化？

　　若是前者，则城乡两种土地制度共存，城乡经济往来将受到“交易成本”陡增的困扰，城乡社会发展将开始分道扬镳；若是后者，那么究竟应该是按城市居民人均一份的办法来瓜分城市土地，还是应该优先满足城市土地国有化之前私有土地的原业主？现行农村土地制度确实弊端丛生，但靠土地私有化来解决，显然行不通。

　　那么，何谓完整意义上的“土地换保障”？

　　“土地换保障”的政策框架，概括地说，是通过与“国有—永佃”土地制度联动的社会保障均等化措施来实现的“土地换保障”。这一政策构想包括以下内容：耕地和宅基地的全部农村集体土地收归国有；外出农民工全体随之享有同当地城市居民均等化的社会保障权益；在跟国家签订承包农业用地协议的基础上，对愿意承耕农民耕作农业用地实行５０年一包的“永佃制”；在合理规范的前提下，对农村宅基地实行为期７０年的使用权规定；农业用地的承包权可在不变更土地用途的前提下依法流转；向国家交出宅基地使用权的农民，进城后享有加入住房公积金体系和申请社会保障性住房的同等权利。

　　“土地换保障”的政策构想，对我国农村乃至整个国家的经济社会发展，具有实实在在的好处：

　　能够彻底解决农民社保困局；能够有效地保证国家粮食安全；能够从根本上消除地方政府的卖地冲动，拓宽可持续发展空间；能够明晰农村土地使用中的责、权、利关系，保护农民的农业生产积极性，明晰各自对土地的投入和收益预期，有效提高农民收入，缩小城乡差距；能够有效遏制涉农土地侵权和涉地经济犯罪，净化以土地权益为核心的农村法律基础和道德空间；能够避免因土地权属模糊与相关利益纷争而发生群体性冲突的可能性；能够在实现城乡社保均等化的基础上，较为顺利地解决城市中定居农民工的城市融入问题……

　　三、“土地换保障”的制度依据

　　有学者反对“土地换保障”，认为“‘土地换社保’操作不好，很有可能变成另一种以‘城市化’命名、对农民进行进一步剥夺的方式；同时社保以土地为条件，本身就是对农民的另一种差别待遇”（温铁军，２００８）。关切“土地换保障”政策的良好执行，是关注农民权益的学者的良知使然。但认为“社保以土地为条件，本身就是对农民的另一种差别待遇”，则是一个错误的判断。其实，以土地为条件的农村社保改革，正是避免城乡居民差别待遇、实现城乡社会保障均等化的必要条件。

　　１．现行土地制度背后的制度逻辑。

　　建国以来直至改革前的城乡土地制度，是一个虽然缺乏清晰的制度环节设计，但却有着明确制度取向的过程。

　　在城市：以土地、资产换社保的格局逐渐形成。建国初期直到１９５２年，除了没收外国资本、官僚资本、地主的城市土地外，保护民族资本家、工商业者、普通城市居民的私有土地。自１９５３年开始对工商业的社会主义改造以后，国家分阶段、分步骤地征用、征收、低价赎买了不同所有者的私有土地，直至文化大革命期间最终完成城市土地的全部国有化。

　　与此大致同步，作为工商业实行社会主义公有制改造的配套制度，以城镇公有制单位为执行平台，以国家统收统支为特色，以“单位保障”形式出现的城市社保体系逐渐形成，并一直延续到改革开放初期。

　　在农村：公有化进程的停止终结了土地换社保的进程。在过渡时期总路线的指导下，我国农村土地制度经历了两次形式相异但取向一致的变迁。第一次是建国初期直到１９５２的土地改革。国家通过各地方政府将强行没收自地主的土地无偿分配给农民，农民获得了均等的私有土地；第二次是１９５３开始的公有化改革。继城市开展的对工商业社会主义改造运动，在农村开始了包括合作化和公社化两个阶段的对农业的社会主义改造，指导思想就是将原来的土地私有制改变为土地公有制。但将集体所有权与集体使用权紧紧地捆在一起、集体使用权又制约个人收益权的“一大二公”生产方式，导致了因农业生产力受挫而出现的三年大饥荒，提升土地公有化水平的进程随之结束。

　　在公社化阶段，公社须对国家尽交纳公粮和交售农产品的义务，国家建立了农村“五保”供养制度并对五保供养资金实行一定补贴。除了五保供养、城市医疗队不定期下乡外，农民享受不到国家提供的其他社会保障。

　　历史地来看，我国城乡的二元社会保障格局，是随着城乡二元土地制度而形成的。从制度发展的逻辑来看，要统一城乡的社会保障制度，就要统一城乡的土地产权制度；要获得来自全民的社保资源（由国家所代表），就应将局部独有的土地权益交给全民。

　　２．土地换保障的法律依据。

　　土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都有土地征用的法律制度。我国１９５４年《宪法》第１３条、现行《宪法》第１０条都规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对城乡土地实行征用，这是我国实行土地征用的宪法依据。

　　公共利益尽管是一个相当模糊的法律概念，但毫无疑问，占全国人口过半数的广大农民的社会保障权益一定是公共利益，而且是相当巨大的公共利益。制止全国各地层出不穷的土地侵权和土地犯罪，一定是公共利益的需要，而且是相当迫切的公共利益需要。保护我国稀缺耕地资源以实现粮食安全，一定是公共利益的需要，而且是相当长期的公共利益需要。

　　《土地管理法》第四十七条规定：征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及土地上附着物和青苗补偿费。虽然《土地管理法》没有对安置补偿费的用途加以具体规定，但从各地的实际执行情况看，基本上是用于被征用土地的农民的生活安置和就业安置。这就为在征地补偿中实行“土地换保障”留下了充裕的法律空间，因为为被征用土地的农民建立养老、失业保险当然属于生活安置和就业安置的范畴。

　　城乡一体化的结果将是城乡社会的公平、均衡发展，而城乡一体化的进程也将激发巨大的农村需求。基于当前的经济形势和综合国力条件，适当加快城乡一体化的进程利大于弊。而在建立城乡一体化的体制机制问题上，“土地换保障”无疑是一个相对最优的制度选择。

　　（作者单位：中国社科院社会政策研究中心）