完善食盐专营体制，加快盐业结构调整

　　我国盐业目前存在着行业集中度低、企业规模小、经营效率低等问题，加快推进盐行业改革已势在必行。食盐专营体制保障了我国食盐加碘工作的顺利推进，消除碘缺乏病工作取得了举世瞩目的成就，未来仍要坚持这一体制。

　　■袁东明 姚永福 肖庆文

　　我国自１９９６年实行食盐专营政策以来，在提高碘盐普及率、消除碘缺乏病方面已取得了举世瞩目的成就。在当前盐业整体发展欠佳、企业小而散的情况下，积极推进盐业改革已成为共识。如何从全局、长远出发，形成全国统一的改革思路，是现阶段推进盐业改革亟须解决的首要问题。

　　一、我国当前盐业发展存在的主要问题

　　（一）盐行业集中度低，企业规模小，经营效率低下

　　２００８年我国原盐生产能力７１１０万吨，产能居世界第一，但大而不强、产业集中度低。全国大大小小共有制盐企业约２４００家。一方面是“多、小、弱、散”，经不起市场风浪冲击；另一方面是过多的制盐企业对正常的市场秩序形成了较大冲击，尤其不利于食盐市场的稳定。

　　批发环节同样存在小而散的问题。全国共有大小批发企业约２４００多家。各自为政、划地经营，批发企业大量的仓库、车辆等物流资产分散在各省、各地市县自主经营，未能充分利用。全国盐业销售系统职工有１０万人，年销售食盐７００万吨，人均仅有７０吨左右，经营效率低下。

　　（二）地方保护导致部分地区盐业市场秩序混乱

　　我国盐业资源丰富，制盐行业技术含量相对较低，行业准入门槛低，一些地方出于发展地方经济的考虑，对非法开办的小盐厂“睁一只眼闭一只眼”。目前，未在工商注册的制盐企业约有１０００多家，使原本已供求失衡的产能进一步失控，极大影响了盐业市场健康发展。

　　同时部分地方利用食盐计划，对落后制盐企业提供保护。食盐利润相对稳定，出于扶持本地制盐企业的考虑，地方政府或盐业专营主体用食盐计划倾斜的方式保护本地制盐企业，使得一些不符合国家产业政策的制盐企业得以生存，国家“关停并转”落后制盐企业的政策难以落实。

　　二、食盐专营是我国现阶段必须坚持的一项基本国策，但需进一步改革和完善

　　（一）我国现阶段需继续坚持食盐专营

　　１．食盐专营使我国碘盐供应工作取得巨大成就。

　　自１９９６年我国实行食盐专营以来，我国普及碘盐供应、消除碘缺乏病工作取得了巨大成就。按人口数加权后的全国碘盐覆盖率由１９９５年的３９．９％上升到２００７年的９７．１％；儿童甲状腺肿大率由１９９５年的２０．４％下降到２００５年的５．０％；２００４—２００７年全国居民合格碘盐食用率总体保持在９０％以上。实践证明，食盐专营模式符合我国国情和盐业实际，行之有效，是普及碘盐供应、持续消除碘缺乏病的基本保障。

　　２．我国未来碘盐普及任务还很艰巨。

　　首先，非碘盐冲销食盐市场形势依然严峻。卫生部２００７年度全国碘盐监测报告显示，全国仍有１５．６％的县碘盐覆盖率低于９５％；１６．１％的县居民合格碘盐食用率低于９０％。这距离国务院制定的２０１０年９５％的县实现消除碘缺乏病的目标还有很大差距。其次，部分高碘地区供应的无碘盐向缺碘地区扩散，造成河北、河南高碘与缺碘交叉地区居民户碘盐覆盖率下降；最后，部分碘盐覆盖率较低地区的孕妇、哺乳期妇女等重点人群存在一定程度碘营养不足。根据卫生部２００７年对重点人群的监测，碘营养不足者占４０．５％。

　　３．专营是市场经济体制下保障碘盐供应的有效方式。

　　市场经济体制下，食盐管理体制主要有两种模式：一是专卖制，即政府设立专门机构或指定机构，统一管理食盐的生产和销售。二是市场专营，即由一家或几家企业垄断全国食盐的生产和经营。选择行政专营还是市场专营一般由本国国情决定。就我国而言，普及碘盐供应不是一般的经济工作，是政府行为，是保障全国人民健康的一项公共产品，采取行政专营有利于保障该项产品的充分供应。

　　在我国现阶段的市场环境下，行政专营也是最经济的方式。工业盐、非碘盐和碘盐在表面上几乎没有差别，消费者难以凭肉眼加以甄别，若非采取专营体制，要保障较高的碘盐普及率，在制盐企业数量众多、市场秩序有待规范的情况下，政府必须建立一支庞大的、强有力的市场监管队伍，监管成本高，且不能保证行之有效。相比之下，实行专营的成本并不高，据初步测算，专营的管理费用约为每５００克４—５分钱。这对消费者来说，用每５００克４—５分钱的代价换来碘盐保障，完全是可以接受的。

　　（二）专营政策还需进一步改革和完善

　　现行的食盐专营体制实质上是中央和地方共同管理、生产和销售分别经营的政策。这一体制造成了专营主体多元、地方市场封闭、产销矛盾突出等一系列问题，必须进一步改革和完善。

　　１．专营主体多元，不利于行业结构调整。

　　目前我国经营食盐的主体是中国盐业总公司和地方各级盐业公司。中国盐业总公司的经营范围约为全国三分之一的地区。地方盐业公司自主经营又分多种情况：大部分都是省内垂直，如江苏、湖南、吉林等地；部分是省、市、县多级盐业公司分别经营，上下仅实行业务指导，如辽宁、河南、青海等地；个别地区是混合型经营，既有省内垂直统一经营的区域，也有市、县分别经营的区域，如新疆。这样在全国就形成了数百个独立的食盐专营主体，不利于行业结构调整。

　　２．地方市场封闭，资源无法有效配置。

　　按照食盐专营原则，无论是中盐总公司还是各地方盐业公司，都只能在划定的专营区内经营。这就使得各地市场相互封闭，市场个数多、规模小，难以形成全国统一大市场，资源难以得到有效配置，不利于行业和企业的发展。

　　３．产业链分割，产销矛盾突出。

　　全国２４００多家制盐企业中仅有９７家具有食盐生产资格，这使得绝大部分制盐企业无法进行食盐生产。在运销环节，从中央、省、市到县都建立相应的各级盐业公司，部分盐业公司有自己的食盐定点生产企业，但由于生产计划与批发计划分属两个系统，本质上无法真正实现产销一体经营。部分盐业公司则无定点生产企业，产销脱钩。

　　三、加强政府监管、完善食盐专营体制三种可选模式

　　（一）完善食盐专营体制的关键是减少批发专营企业数量

　　从政府监管角度看，专营主体越多，则监管成本越大，专营效率越低。当前，食盐专营主体过多，从中央到地方各级政府，需要层层监管、面面俱到，分散监管资源，加大监管风险。因此，控制专营主体数量，提高监管效率，是完善食盐专营体制的一项重要内容。

　　控制专营主体数量，关键是批发环节。现行的食盐专营政策涉及生产、运输、批发和零售四个环节。尽管四个环节都有准入限制，但只有批发企业享有垄断区域市场的权利，生产、运输和零售企业都存在不同程度的竞争并受批发企业制约。因而，批发企业实际享有食盐专营权，是政府监管的重点。

　　减少批发企业数量是我国食盐专营的发展趋势。首先，过去形成的从中央到省、市、县各级盐业公司限制了资源配置范围，已经不适应市场发展。目前，已有２４个省级盐业公司对市、县级公司实现了不同程度的垂直管理，剩余７个省级公司也在推进这方面的工作。垂直管理减少交易环节，降低交易成本，提高了省级公司资源配置和统筹管理能力，也提高了政府监管效率。其次，部分优势盐业企业有做大做强的愿望，希望打破固有封闭的市场格局。再其次，食盐生产企业也希望批发领域能减少环节、提高效率、增加业务透明度、降低成本及不合理利润。减少批发企业数量既有利于政府监管，又有利于行业发展。十几年的专营体制实践表明，精简专营主体、提升专营层次是食盐专营发展的方向。

　　（二）减少食盐批发专营主体主要有三种可选模式

　　１．产销一体化的单一主体专营模式

　　以产销一体化的国家食盐专营公司为单一主体实行专营，对省、市、县级公司实行垂直管理，统一经营、统一品牌。这样，全国只有一家专营机构，享有专营权利，履行专营义务。政府部门仅对这一家企业实施监管，责权利清晰明确。单一主体专营有利于全国统筹配置资源，有利于减少交易环节、降低交易成本及产销一体化发展，有利于解决行业结构不合理、产销矛盾较大等问题。单一主体专营模式是对当前地方专营、市场分割的彻底改革，对已经形成的格局冲击较大；尤其是在现有国有资产管理体制下，划拨不同出资人企业国有资产的难度较大，即使开展市场化收购也面临出售意愿不强、需要资金较大等问题。另外，单一主体专营还要依据反垄断法获得反垄断部门的认可，可能需要较长时间和复杂程序。涉及注资及上市公司资产，还要符合财政部门及证监会的有关规定。

　　２．放开生产、批发专营的单一主体专营模式

　　国内外垄断行业的改革实践表明，将垄断环节和非垄断环节分离并在此基础上建立合理的规制体系是较为成功的做法。由于食盐加碘工作的需要，我国食盐产业还需在批发环节实行垄断经营。因而，放开生产、运输、零售等环节，组建独立的国家食盐专营公司专注于食盐批发和配送，应是一种较为可行的改革模式。关键是要对批发和配送环节建立合理的规制体系。与第一种模式相比，该模式的重点不再对现有企业的资产进行重组，而在配送网络的重组和建设，在实际操作中遇到的阻力会小得多。同时，全国一体化的配送网络形成后，行政性垄断将自然转化为市场集中，这有利于进一步按市场化方向推进改革，最终将国家专营模式过渡到成熟市场经济国家以市场机制为基础的“消费者选择模式”或“立法强制模式”。

　　３．先重组后放开，市场化多主体竞争模式

　　打破地域市场分割和上下游产业链分割，将全国盐业企业重组为几家上下游一体化的公司，立法强制加碘，放开市场竞争。食盐专营是我国的特殊选择，主要原因是国内盐业企业数量多、规模小、集中度低、层级复杂，不能像成熟市场经济国家那样，由少数几家大企业主导市场。现行的食盐专营体制不但没有解决企业数量多、规模小、集中度低的问题，还为市场化并购重组设置了障碍。随着我国市场经济体系建立和不断完善，市场化是发展方向，但市场化并不意味着简单的取消专营、放开市场、自由竞争，只有将全国盐业企业重组为几家上下游一体化的公司后，才具备放开市场竞争的条件。

　　四、现阶段我国盐行业改革建议

　　（一）减少食盐专营主体和专营环节

　　按照“先省内再全国、先垂直再集中”的原则，逐步减少食盐专营主体。首先要加快推进各省在省内建立垂直一体的盐业专营公司，形成一省一业的行业格局；其次，要推进省级或重点市的盐业专营公司向优势企业集中，可采取自愿划拨、收购兼并等方式，逐步形成一家或几家全国一体化的食盐专营主体。同时还应逐步减少专营环节，放开生产、运输、零售等环节，重点抓好批发、配送环节的专营。

　　（二）改革食盐专营组织形式，打破“画地为牢”的市场格局，形成全国统一的食盐大市场

　　各地食盐市场间相互封闭可能在一定程度上有利于监管，但其弊大于利，造成了很多负面效果。市场规模小而分散限制了盐业企业做大做强；各种资源难以在较大范围内有效配置；难以引入适度的竞争机制。因而，打破封闭格局，形成全国统一大市场是推进我国食盐行业健康发展的重要举措。

　　形成全国统一大市场也是做实食盐专营体制中“以近补远”机制的需要。由于地区市场相互封闭，目前的“以近补远”机制仅仅能够在各个专营区域内发挥作用，而真正需要“补远”的却得不到补贴，如西藏地区的碘盐供应，目前并没有形成长效机制，只能通过各盐业公司临时“赞助”的方式完成。

　　在专营体制下形成全国统一大市场，关键是要改革食盐专营组织形式。上述三种可能的改革模式都能满足这一要求。依据我国当前的盐业结构现状及垄断性行业的改革方式，“组建在批发和配送环节实行专营的独立国家食盐专营公司”这一改革模式比较有利，在操作上也较为可行。

　　（三）改革食盐计划管理机制，采用市场招标手段引入竞争机制

　　计划管理是我国食盐专营的重要组成部分。但现行的以各省提报为主的计划编制模式难以充分体现公平，也是各个食盐生产企业反映较多的焦点问题。解决办法是改计划编制为市场招标，即由食盐专营公司每年提报需求的食盐种类和数量，由国家计划主管部门组织招标，将招标结果以国家计划形式下达，并监督招标计划执行。

　　（四）改革食盐价格形成和调整机制，建立柔性的、多元的价格体系

　　私盐泛滥、屡禁不止的根本原因是碘盐与非碘盐、工业盐价格相差较大。由于三者在外观上难以分辨，而碘盐价格又包含了制盐成本以外的专营费用、“以近补远”费用，所以价格要明显高于非碘盐、工业盐，并且碘盐价格由国家制定，保持稳定（目前的价格水平是１９９６年确定的），而市场化的工业盐价格周期性波动较大，因而在利益驱动下必然会出现非碘盐的冲销。要根本解决这一问题，必须改革食盐价格形成机制。而在专营体制下，通过合理的价格形成机制来切实保护消费者利益也是行业规制的核心。

　　首先要科学合理地确定碘盐定价成本，要规范成本项目，特别是对专营费用、“以近补远”费用应有一个合理的范围；其次，要根据经济发展水平、成本变化等情况适时调整价格，调整时间间隔不应少于一年；再其次，要建立食盐价格与工业盐价格相协调的机制，两者相差不宜过大；最后，要建立多元价格体系，对居民用户、食品加工户执行不同的价格。

　　（五）加强全国盐业资源整合，加快以龙头企业为主体的盐业结构调整

　　针对我国当前盐业集中度低、企业多而小的问题，加强行业资源整合和结构调整已越来越迫切。在市场经济条件下，必须依靠行业内的优势企业、龙头企业来推动结构调整和资源整合。要在继续对经济效益较差的小盐场采取坚决关闭的基础上，给予龙头企业更多资源和便利，包括对龙头企业的注资，促进这些企业通过并购、重组等市场手段联合各级盐业公司、制盐企业、配送中心和零售网点，建立以资本为纽带的中国盐业企业集团。另外，还应鼓励盐业企业向下游延伸，充分发挥我国盐业资源丰富的优势，做大做足盐产业。

　　（作者单位：国务院发展研究中心）