领导干部住房、投资、配偶子女从业新增为重大事项申报内容

　　中国式“阳光法案”艰难启程

　　江海波

　　10月8日，国庆长假的最后一天，一些地方政府的领导干部正在学习十七届中央纪委四次全会精神。

　　9月19日，中共十七届中央纪委四次全会2000字的公报中，关于领导干部须将住房、投资、配偶子女从业等情况新增为重大事项申报内容的短短几句话，引起了全社会的广泛关注。作为一个基层的领导干部，上述官员看了这几句话后做出了感慨。

　　这是中国式“阳光法案”艰难推行过程中来之不易的新成果。在日前某省高官反问“老百姓为什么不公开个人财产”的网络事件之反衬下，决策层这种力挺民意的新举措尤其意味深长。

　　一小步还是一大步？

　　此次中央纪委公报，要求领导干部：“在认真贯彻落实好《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，加强对配偶子女均已移居国(境)外的公职人员管理。”

　　就是这寥寥几十个字，却激起千丈舆情。叫好者有之，失望者亦有之。叫好者认为此举是抓住了官员腐败的重点，住房这种重大不动产，在腐败官员的财产中，往往占有相当大的分量；失望者则认为，只要求官员申报这些不动产，但无法监测到他们的现金有多少，有“牛栏关猫”之虞，更何况他们可以将不动产进行变卖。

　　“此次公报所要求的内容，相比过去无疑是一种进步，但从中国反腐的总征程来看，只能算是十步迈出了第一步。”一位观察人士对《中国经营报》记者表示。

　　在这位人士看来，我国的反腐工作才刚刚开始着手一些实质性的东西，不过，从总体上进入一个清廉国家的水平，还有很远的路要走。

　　“但是，此次全会的内容毫无疑问地可以认为，中国式阳光法案已经启程。”上述人士表示。

　　也有人表示乐观。长沙理工大学教授孙昌军就是其中的一个代表。他认为，此次要求的几项内容，看似平常，实则是有的放矢。“因为当前查处的腐败官员，莫不拥有数处乃至数十处住房，腐败官员的许多腐败收入都转化为了不动产。而且，当下老百姓也非常关注某些官员与个人收入严重不对称的固定资产情况。”

　　“而要求官员申报投资状况，则可以杜绝有关官员以各种变相的投资进行洗钱的行为。就算官员将房屋变卖换成黄金，黄金也同样是一种投资行为。”孙昌军说。

　　孙昌军认为，中国的反腐确实要充分考虑到目前的国情，各项政策的推进，必须是从量的积累，然后才能逐渐实现质的突破。这一次中纪委公报中的措施，也体现了这样一种思路。“选择固定资产入手，可以说是各方都比较关注的一个方面，也容易切实推进，也是一种由易到难的思路。老百姓最担心的是华而不实的东西。操作难度越大，意味着成果可能越小。中国的反腐，必须一点一滴地积累。”

　　二十年的艰难探索

　　自新中国成立以来，腐败与反腐败就是经济社会发展中令人十分关注的一对矛盾。1952年2月10日，枪决刘青山、张子善的两声枪响，拉开了新中国惩治官员腐败的序幕。自此之后，中国的廉政建设长达数十年都是在“腐败”与“严惩”的拉锯战的轮回之中。

　　数年前，国家决策层开始将“预防腐败”放到了更为突出的位置。值得注意的一个细节是：2005年前后，由著名反腐专家王明高担任组长的国家社科项目“新世纪惩治腐败对策研究”课题组，在有关决策高层的建议下，正式更名为“中国惩治和预防腐败重大对策研究”课题组，突出“预防”二字之重要。

　　而更具标志性意义的事件是：2007年9月，由中纪委副书记、监察部部长兼任局长的“国家预防腐败局”正式挂牌成立。

　　据熟知内情的反腐问题专家介绍，早在1988年，国务院法制局（国务院法制办前身）就已经开始会同有关部门研究如何让领导干部申报个人财产的问题。这是中国思考自己的“阳光法案”之肇始。

　　紧接着，次年的全国人大会议上，就开始有代表提出了尽快制定“阳光法案”（即《财产申报法》）的立法建议。以后历次人大会议均有代表就阳光法案发表意见。

　　1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。这是中国首个对官员个人收入作出申报要求的法规。这个实际性的“破题”也用了长达6~7年的时间，足见这个问题之敏感和遇到的阻力之大。

　　这个只有9条，寥寥不足600字的文件，无论是对相对人（即申报主体）范围还是实体和程序等方面，所能起到的作用都将十分有限。

　　随后，在1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅紧接着颁布了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，对原有的申报内容作了相应的扩充。

　　认识肤浅，阻力重重

　　2001年6月，中共中央纪委、中共中央组织部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。这是决策层首次将官员财产申报的范围从“个人收入”扩大到了“家庭财产”上来。

　　反腐问题学者王明高博士说，过去界定的“收入申报”只是申报主体的“个人部分收入”，而非“全部收入”，更非“财产状况”，这几个词语在预防腐败中所代表的含义是非常显著的，因为后者反映了增量和总量。尤其是将家庭财产一并纳入进来考虑，才能真正反映官员的真实财产状况。

　　上述三个文件，被认为是中国目前廉政建设的几个基础性法规。这些文件，反映了中国对待反腐问题认识的逐步成熟和深入，也侧面反映出中国反腐的艰巨性。

　　在学术上，王明高曾专门分析过上述文件尤其是第一个文件的局限性。如申报人范围规定在处级以上，范围过窄，“许多科级干部手中握有重权”，且与1997年修订的刑法中“巨额财产来源不明罪”的主体不一致，无法体现法律的平等性原则；又如，财产申报有关的实体与程序性规定都十分欠缺等等。

　　但在实务的角度上，王明高与大多数对中国反腐问题有深入研究的理论界人士一样，认同中国推进反腐必须“稳步推进，不可冒进”，“阻力确实很大，强行推进会产生巨大的风险。”

　　早在2005年，王明高所主持的课题组曾做过一个调查，结果显示：93%的调查对象认为目前实行家庭财产申报制度的阻力主要来自于领导阶层。

　　而不久前，一位记者采访某省政协主席，问对方对官员申报个人财产的看法时，被反问：“老百姓为什么不公布个人财产？”顿时激起网民的极大愤慨。舆论普遍认为，这位高官的看法代表了许多官员的心声。从另一方面，也反映了相当一部分官员对“阳光法案”认识的肤浅。

　　王明高说，瑞典早在1766年就实施了阳光法案，目前世界上有90多个国家已经推行。之所以能够得到那么多国家的人民的认可，因为它的背后有深刻的法理基础。过去世界上其他国家推行的时候也经历过反反复复的争论，但最后各国都实行了阳光法案，因为他们最终都遵循了“公法优先和公共利益优先”的原则，即当社会公众对政府官员的个人情况主张知情权的时候，政府官员不能以自己拥有隐私权相对抗。