解读《关于促进养老服务业发展的通知》

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　　浙江省人民政府办公厅《关于促进养老服务业发展的通知》(浙政办发〔2006〕84号)于今年5月23日正式出台。这是继省人民政府1998年出台的《关于加快发展社会福利事业的通知》(浙政发〔1998〕65号)之后关于社会福利事业发展的又一个重要文件，对于应对日益加重的人口老龄化趋势、构建新型的社会福利体系，具有十分重要的指导意义。浙江省社会福利事业的发力，严格地讲是在上世纪90年代的初期。当时，浙江省的社会福利事业仅仅在全国排在20多位，其福利设施不是严重老化，便是十分简陋，与浙江作为沿海经济发达地区的经济水平十分不符。与此同时，以温州为代表的一些民间人士和民间组织，自发地创办老年公寓，受到了当地老年人的欢迎，取得了初步的成功。1998年，浙江省在温州召开社会福利社会化的现场会，省人民政府也及时出台《关于加快发展社会福利事业的通知》，这就是著名的〔98〕65号文件。2000年，国务院办公厅转发了民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，进一步推动社会福利社会化的发展，进一步加大了举办社会福利机构优惠政策的力度。由于在社会福利社会化初期建造养老机构的环境和现在的环境已经发生极大的变化。更主要的是，国家的养老方针也有了一定的改变。这就需要有新的社会政策予以引导。

　　新出台的《关于促进养老服务业发展的通知》(浙政办发〔2006〕84号)，实则上是依据1998年以来我省经济社会发生的深刻变化，依据人口老龄化的最新趋势，依据社会福利事业的现状，而作出的一个宏观决策。它具有如下鲜明的特点：

　　一、针对性和目的性强。发展老年福利事业和老年服务业依据的是，2000年中国已进入人口老龄化社会，这将对我国的政治、经济、文化、社会等产生重大影响。而我省早在1987年，60岁及以上老年人口占总人口的比重已超过10%，超前全国13年，是全国第二个进入老龄化的省。可以看出，我省人口老龄化的呈现如下特点：一是老年人口基数大。截至2005年底，全省60岁及以上老年人口约653万人，占总人口的14%以上。二是老龄化的速度快。目前我省自然人口增长速度为4‰，老年人口的增长速度是18.5‰。三是高龄人口多。80岁及以上高龄老年人已达近89万人，占全部老年人口总数的14%以上。这就意味着更多行动不便、生活不能自理的老人需要得到别人或社会的照料。四是农村老龄化问题将比城市更为突出。五是“未富先老”的压力大。西方发达国家通常是先有丰富的物质积累，而后进入老龄社会；而我国是处在社会主义初级阶段就提前进入了老龄社会，未作好充分的物质准备。为此，《关于促进养老服务业发展的通知》十分强调促进养老服务业发展的重要意义，要求各级政府和各有关部门要进一步统一思想认识，采取积极有效措施，促进养老服务业加快发展。

　　二、提出新的发展思路。根据浙江省多年的实践，发展社会福利事业，一方面要与经济的发展同步，加强规划，加大财政的投入；另一方面，要加快对养老方式的转变。随着今后“八四二一”家庭的大量产生，很多高龄老年人必将进入有医疗或护理设施的养老院进行专业护理；但与世界上所有的国家一样，居家养老才是最主要的养老方式。过去几年我们所实施的“星光计划”，以及正在开展的全国、全省社会化养老示范化活动，都是为大规模开展居家养老提供服务的一种准备。而且它与正在兴起和蓬勃发展的社区建设、社区服务关系密切。因此，《关于促进养老服务业发展的通知》专门提到了“要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为辅助、各类养老服务机构协调发展、多种养老方式相互补充的养老服务体系”。这是今后一个时期工作的指导方针和发展思路。

　　三、体现了改革的精神。关于如何积极推行社会福利社会化，如何有效地支持民营机构进入社会福利领域，如何发展养老服务业，这些都是我们在工作中经常碰到的问题和难题。特别是，在政策支持民办养老机构的同时，要不要以资金的方式予以支持，如果要支持又怎么支持。《关于促进养老服务业发展的通知》在诸多方面进行了明确：“要建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金参与兴办养老服务业，形成能满足各类老年群体多层次、多样化服务需求的养老服务新格局”。这既是对已有探索的肯定，同时又在公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等方面提供了很多探索和改革的空间。特别在民办公助、政府补贴方面，各地可以有很大作为。

　　四、强调了政府部门的责任。这主要体现在：1、加大投入。《关于促进养老服务业发展的通知》强调了各级政府履行社会管理和公共服务的职能，并要求为困难老年人提供无偿或低收费的服务。2、加强规划。《关于促进养老服务业发展的通知》指出：“在城乡规划、建设和旧城(村)改造中，各级政府和有关部门要根据老年人口数量增长和养老需求提高的要求，将老年公寓、养老院、敬老院等养老机构建设纳入规划，落实建设用地或提供相应的场所”。3、优先安排养老机构建设用地。《关于促进养老服务业发展的通知》指出：“养老机构建设一般采取划拨的方式供地，对符合规划要求并具备划拨条件的养老机构用地，要优先予以保证”。同时对改革和完善养老机构收费制度也作了相应规定。实际上，社会福利机构和养老机构的建造，首先要做到规划先行，同时土地的供给也是先决条件，在某种意义上这也是一种投资环境，是发展老年服务业的重要条件之一。

　　五、保证了政策的连贯性。以往社会福利机构的申办，首先碰到的一个问题，就是对申办机构的性质不区分。以前在社会福利机构的管理上没有注意到这点，所以在制定有关优惠政策时，没有细分，没有明确作哪些登记的养老机构可以享受哪些优惠政策，哪些又不应享受，在执行上造成了一定的难度。在《关于促进养老服务业发展的通知》中，明确养老机构按其机构性质划分，可分为福利性、非营利性和营利性养老机构。并鼓励各地重点兴办非营利性的养老机构。这与国务院确定的涉外办养老机构作非营利性登记的精神、土地法规定和减免税的精神都相一致。保证了举办养老机构享受优惠政策前后的连贯性和一致性。

　　六、加大了政策扶持。除了重申认真落实国家对福利性、非营利性老年服务机构的税费扶持政策外，《关于促进养老服务业发展的通知》还规定：免征收养老机构养老服务收入营业税；减免养老机构行政事业性收费(国家法律法规另有规定的除外)；养老机构缴纳水利建设专项资金确有困难的，可报经税务部门批准，予以减免照顾；用水、用电、用气(燃料)等价格与居民用户实行同价，并免收相应的配套费；免收养老机构电话、有线(数字)电视、宽带互联网一次性接入费，并减半收取通信费、听视费。同时还规定：金融机构要支持老年社会福利事业发展，增加对养老服务机构及其建设项目信贷投入，适当放宽贷款条件，并提供优惠利率。政府有关部门要主动做好服务，协调担保机构解决养老机构的贷款抵押问题；对于规模较大、前景较好、市场急需的养老服务项目，财政部门要给予必要的贷款贴息。如果这一条能实行，建造养老服务机构资金难的问题可望得到缓解。当然还有一条优惠政策也是很重要的：支持养老机构开展对外服务。养老机构具备对外开展护理、康复及医疗服务条件的，可申请纳入社区医疗机构设置规划，经审批可纳入城镇职工基本医疗保险定点范围。在某种程度上，它将鼓励养老机构逐步向护理型方向发展。需要指出的是，优惠政策还惠及部分营利性养老机构：营利性养老机构要照章纳税，如纳税确有困难的，按税法管理权限，报经税务部门批准，可给予减免照顾。

　　七、重视养老机构的安全问题。在以往的实践中，由于老年人本身的身体条件和养老机构的服务差异，老年人较容易出现一些意外事件。对于这些事件，养老机构一般难以处理，有关部门由于没有相应的法律依据，也感到难以判决，或者在判决时往往将天平倾斜到客户一边。这可以说是一个全国性的难题。《关于促进养老服务业发展的通知》汲取了多方面的意见和呼声，规定：“养老机构要不断提高服务水平，加强对老年人的日常护理和管理，切实防止意外伤亡事故发生。对发生意外事故后，有关部门要积极帮助养老机构做好协调工作，保证其日常工作的正常进行。在法律法规作出规定前，省民政厅要会同卫生、法制等部门和法院，研究制定有关事故鉴定、责任认定和赔偿的有关意见，指导各地处理好养老机构的责任分担问题”。这是一个重大突破。

　　《关于促进养老服务业发展的通知》还有许多突破。如规定民政、老龄工作等部门要制定养老服务行业有关设施建设、服务规范的标准和分类管理的政策和措施，不断提高养老服务业的规范化、标准化水平等，这些都是完善养老机构和服务的重大举措。总之，这是一个自1998年以来又一个重要的文件。各地应该认真学习，深入贯彻，真正把浙江省的为老服务工作做好。