民生改革：“神木现象”给我们什么启示

宋 嵩绘

　　　　编者按：近年来，陕西省神木县面对县富民穷、贫富差距过大、各种社会矛盾突出等县情，在教育、医疗、养老等民生领域率先大胆突破，先后推行了12年免费教育、全民免费医疗、城乡统筹养老保险等“十大民生工程”。其民生投入之大、标准之高、覆盖面之广在引起广泛关注的同时，也引发了“能持续多久”、“是否做秀”、“能否推广”等众多质疑。记者前不久深入神木县，全面采访和研究了其民生改革的背景、初衷、做法、成效、启示，以及当地干部对外界议论和质疑的回应和思考。在当前我国保增长、调结构、惠民生、保稳定的大背景下，我们究竟该怎样启动内需，扩大消费？神木县的民生改革探索给人以启迪。

　　神木探索：民生改革从老百姓反映最强烈的领域突破

　　神木县位于陕西省北部，陕晋蒙三省（区）接壤地带，全县总人口42万。自2005年开始，神木县委、县政府经过充分研究和酝酿，实施覆盖城乡、惠及全民的“十大民生工程”，全力构建“全方位、多渠道、高标准、广覆盖”的社会保障体系。教育、医疗、养老，是近年来神木老百姓反映最强烈的领域，也是神木民生改革的突破口和重点。

　　在教育方面，神木县2005年在全省率先实施农村义务教育“两免一补”，此后步步超前，并于2008年开始全面实施覆盖城乡、包括高中在内的12年免费教育，对住校学生给予每人每天3.5元的生活补贴，每年县财政为此投入约1.6亿元。对家庭贫困的大学生，县慈善协会给予每人最高每学期5000元的资助，确保不让一名大学生因贫困失学、辍学。

　　在医疗方面，神木县经过1年多的调研论证，于今年3月开始推行“全民免费医疗”，并制订了一系列配套监管措施。这实际上是一种“基本医疗高标准的保障制度”，以县级定点医院住院病人为例，400元起付线以下部分由患者自付，超过部分按管理办法全免，每人每年报销封顶为30万元。县财政以每年约1.5亿元的投入，让城乡居民摆脱了“看病难、看病贵”的困扰。

　　在养老方面，神木县今年全面实施新型城乡养老保险制度，筹资方式为个人缴纳、集体补助、政府补贴（占50%）相结合。按现行标准，参保农民和城镇居民（无业人员）在男60岁、女55岁之后，每月将获得不低于188元的养老金。

　　县长雷正西告诉记者，对于孤寡老人、丧失劳动能力的残疾人等特困群体，县里实行免费供养政策，城乡低保标准也逐年提高。今年全县“十大民生工程”预算投入12.9亿元，占地方财政预计收入21亿元的61%，其中以货币形式直补给居民的大社保资金5.8亿元，人均1380元。

　　“暴富”经历催生执政理念转变

　　记者在采访中了解到，“神木现象”的出现有着深刻的历史背景。

　　首先，财力允许。地处神府东胜煤田腹地的神木县矿产资源丰富，全县仅煤炭的探明储量就高达500多亿吨，近年来煤炭等资源的开发及电力、化工、载能等产业的蓬勃发展，使神木县从贫困迅速“暴富”。2008年，全县实现地区生产总值290亿元，地方财政收入17.19亿元，同比分别增长47%、59.2%，县域经济综合实力居全国第59位，西部第4位，陕西第1位。

　　其次，伴随“暴富”经历而产生的一系列社会问题和矛盾，迫使神木县委、县政府转变执政理念。雷正西用了3个对比来概括真实县情：大多数群众的收入达不到平均数，“宝塔形”的收入结构使少数人的“暴富”掩盖了多数人的贫穷；财政的增收幅度远远高于居民的增收幅度，财政的富裕掩盖了老百姓的贫穷；区域发展不平衡，北部产煤区农民年人均收入在1万元左右，而南部黄土高原山区农民仅三四千元。

　　煤炭资源的过度开采和煤化工等工业的快速发展，造成神木县采空区面积达203.4平方公里，塌陷区67.7平方公里，人为诱发的地质灾害频发。矿区水资源遭受破坏，环境污染严重。加之开发方与当地农民在收入上的巨大反差，社会矛盾不断加深，村民大规模上访明显增多。2005年，全县仅接待涉煤上访群众就达89批、4650人次，甚至发生了麻家塔乡11村1600多人集体围攻县政府的严重事件。

　　雷正西说，以上矛盾和问题要求县政府必须考虑大多数人和弱势群体的利益，让他们能够共享改革发展的成果和公共财政的阳光。政府的民生政策适度超前，让老百姓在解决后顾之忧的情况下谋发展、奔小康，这说到底其实就是科学发展。

　　从社会断裂开始走向共享和谐

　　神木县一系列改善民生举措的实施，使得当地群众在充分享受到改革实惠的同时，对政府及资源开发者的心态也在发生积极变化。

　　在神木县医院的一间病房内，84岁的沙峁乡王家村村民王学会刚刚做完前列腺手术，正躺在病床上休息。床边他64岁的儿子王延孝说：“我父亲患前列腺增生多年，小便困难，晚上经常涨痛得睡不着觉。我们村在南部山区，经济条件落后，老人得了病多数是扛着等死。我父亲以前也只是买点药吃、硬撑着，要不是这次县里实行免费医疗，可能他到死都没钱住院做手术。这次，我父亲做手术花了1万多块钱，按政策，我们只需要付"门槛费"400元，其余的全部报销，这真是政府为老百姓做的大好事啊！”

　　县医院副院长刘晓阳告诉记者，“免费医疗”实施以来，前来就诊的患者呈现三个特点：一是农村老年患者多，很多之前从没住过院；二是慢性病患者多；三是一身多病的患者多，原来因经济上负担不起只看一种的，现在一般都是综合治疗。另外，一些患白血病、癌症的也积极就诊，因为按政策每人每年的封顶报销额是30万元，足够治疗这些大病。

　　在麻家塔乡水磨村，74岁的老农杨来祥说起这几年的变化跷起了大拇指。

　　记者问他：“那些煤矿开发企业和矿老板挣大钱，你们心理平衡吗？”“咋不平衡呢？说句实在话，要是没有这些企业和老板搞开发、上税，神木县就富不起来，政府从哪儿拿钱来搞这些惠民工程！”杨来祥笑着说。

　　改善民生的四大启示

　　启示一：立足县情，实事求是

　　神木在全国绝非最富裕的县，但是，神木县为何在破解民生难题上能先行一步？神木的执政者给出的回答是：立足县情，实事求是。

　　县长雷正西说，我们的宗旨是县情需要什么就干什么，而不是上面让干什么才干什么。神木县的富裕只是相对而言，和东部沿海发达县市乃至中西部个别县市相比，我们的差距还很大，特别是有很大一部分老百姓还不富裕。这就要求我们把钱用在刀刃上。

　　“神木的面积7600多平方公里，如果盲目投入，将是个无底洞，而且效率极低。目前全县的城镇化率实际已超过70%，不少偏远的村庄已成"空壳村"。像这样的村，我们不主张再继续投入道路、电力等基础设施建设，人都快没有了，花几百万元、几千万元投进去有什么意义？不如把剩下的少数人搬出来，不仅花钱少，还有助于加快城镇化进程。”

　　县委书记郭宝成说，一切从实际出发，实事求是，是马克思主义活的灵魂。把本县的事情办好，这就是我们的想法。全国2000多个县，情况千差万别，如果每一个县都把自己的事情做好，那么国家就稳定了、和谐了。

　　编辑点评：或许神木县的民生改革还有不完善的地方，但是他们敢于打破常规，根据本地实际大胆创新和尝试，值得肯定。纵观数十年来重大政策方针的出台，不论是改革开放，还是包产到户、农村税费改革等，哪一项改革不是伴随着质疑和非议，不是在探索中完善？但是最终这些改革都能够很好地落实并且惠泽全民。从这一点来看，“神木现象”的先导性意义不可小觑。

　　启示二：执政为民不是空话

　　县一级政府，财力有了一定基础后，执政重点放在哪里，财政资金投在何处？神木的回答是：该干什么、不该干什么，政府不能缺位和错位；不搞好看的，只搞实用的，把钱真正花在解决老百姓“最关心、最直接、最现实”的利益问题上。

　　雷正西说，这几年，我们奉行的是“工业化富裕农民、产业化发展农业、城镇化繁荣农村”的发展思路。对于企业，我们只抓三样：人才、融资、政务环境，即政府创造环境，企业创造财富，其他的由企业按照市场经济规律自己去发展。但是，民生问题谁来解决？这个问题，政府责无旁贷。

　　郭宝成说，为了搞民生建设，保证民生投入，县政府新办公大楼工程搁下了；县政府至今没有一家像样的接待宾馆，不仅没有投钱建，反而把原计划修宾馆的那块地卖了8000多万元，用来新建县医院。政府办公大楼要那么豪华干什么？高档宾馆什么人才能享受得起？医疗、养老、教育、就业等，关系到老百姓的切身利益，是大多数人最急、最盼的事情。大多数人的事就是大事，就是政府工作的重点，是最应该下力气去做的。

　　编辑点评：什么是政绩？地方财政能够最大限度地惠及于民，就是最大的政绩。当前一些地方政府过度追求GDP和片面“对上负责”等现象，其原因与不科学的干部考评指标有很大关系。应该将医疗、教育、养老等公共事业上的惠民情况作为重要的考核指标，放在与GDP同等重要甚至更高的地位，促使地方政府将精力和财力支出用在关键地方，用在人民群众最需要的地方。

　　启示三：启动内需的前提是民生问题有保障

　　记者在神木县采访了解到，在教育、医疗、养老等领域的民生投入和保障，大大减轻了城乡居民的后顾之忧，增强了百姓对未来生活的安全预期，也促进了其消费观念的转变。

　　神木县麻家塔乡芦草沟村有280户，是一个典型的“青年外出务工，老人在家种地”的农区。就是这样一个普通的村庄，村民近两年却购买了100多辆小汽车，仅今年以来就购买了近20辆。村主任兰治安说：“村民买车，最主要的原因是这些年的民生建设解除了村民的后顾之忧。”

　　县统计局公布的数据显示，今年上半年，虽然受金融危机影响，但全县实现社会消费品零售总额达9.1亿元，同比增长22.2%。其中，批零贸易业零售额同比增长21%，住宿餐饮业零售额同比增长28.8%。这几项指标的增幅均超过城乡居民的增收幅度。

　　郭宝成说，在国际金融危机的大背景下，国家扩大投资拉动内需是对的，但是一些地方为了片面提高GDP，搞了不少劳民伤财的事情。曾有人建议神木抓住这次机遇修建机场，我说“不干这傻事”!修个机场至少要占几千亩地、投资几十个亿，GDP是上去了，但是神木附近有省内的榆林机场，省外有鄂尔多斯机场，再修机场有什么必要？

　　郭宝成说，神木县这些年在医疗、教育、养老等方面实施的民生工程，让老百姓实实在在地感受到了实惠，他们脸上的笑容是真实的，是发自内心的。没了后顾之忧，老百姓都健康、快乐地生活，搞生产、谋发展，其创造的财富才是真财富。

　　编辑点评：财富分配是民生之源，国民收入分配格局失衡和社会保障不完善削弱了群众的消费增长动力。当前内需消费启动困难，除了居民收入总体不高之外，一个重要原因是社会保障体系尚不完善、保障水平偏低。居民对各方面的预防性需求较高，储蓄大部分是“预防性储蓄”，在广大农村地区尤其如此。因此，当前启动内需，让老百姓敢于花钱消费，根本出路是要靠改善民生。

　　启示四：事后高成本维稳　不如事前改善民生促和谐

　　郭宝成说，神木县在2003年至2005年，曾是全榆林市的上访第一大县，这其中一个重要原因是神木县在财富积累过程中造成贫富差距过大。例如，全县人口中，富裕的、中间状态的、贫穷的各占1/3左右，但是上下两个1/3的贫富差距可以用“一个天上一个地下”来形容。如果政府不进行有效调节，稳定问题都解决不了，还谈什么和谐与发展？

　　发展需要一个稳定和谐的社会环境，改善民生就是必然。郭宝成说,我们一手保护和支持富人（企业家）发展，因为他们是社会财富的主要创造者，另一只手想办法从县财政和这些富人腰包中多拿出些钱，帮助和支持贫困群众也早日富起来。为此，我们除了努力加大民生投入外，还启发和引导那些企业家和老板们增强社会责任感，反哺社会，重点是农村。从2006年开始我们搞了一个“双百帮扶工程”，由县上选择200家企业，无偿包扶200个贫困村，几年间已经筹集了近5亿元，效果很好，也在一定程度上解决了“仇富”的问题。

　　郭宝成说，中国的老百姓是纯朴的，但是综观这些年国内发生的大规模群体性事件，有的地方老百姓把警车甚至县政府都烧了，这需要多大的胆量？不是被逼或怨气积累到一定程度是不可能的。共产党的宗旨和执政目标都是为人民服务，让他们过上好日子，而不是为少数富人服务。只要发展为了人民，让人民充分共享改革发展的成果，共产党就会得到拥护，社会稳定才会有基础。

　　编辑点评：近年来，石首事件、瓮安事件、通钢事件等群体性事件的发生，一个重要背景就是民生问题没有解决好，社会分配不公、贫富差距悬殊，群众心中有怨气。而每当大规模群体性事件发生后，地方政府往往投入大量人力、物力、警力，在付出高额维稳成本的同时，还付出了沉重的政治成本。神木县的实践证明，与其事后高成本维稳，不如事前增加民生投入促进和谐发展。

　　来自神木的回应

　　对神木县的系列民生改革举措，外界曾有各种各样的疑虑和说法，我们就此采访了县委书记郭宝成。

　　财力能支撑多久

　　“政府的财力支撑没有问题，这不仅仅指免费医疗，还包括其他民生投入。”郭宝成说，“去年神木地方财政收入17.2亿元，民生投入是8亿元；今年全县的地方财政收入突破20亿元没问题，我们规划的12.9亿元民生投入完全有保证。”

　　他拿免费医疗举例说：“县里核查了2005年至2007年全县医药费用状况，再综合相关数据及预测可能出现的问题等，最终确定测算金额为每年1.5亿元。从目前的实际运行情况看，费用支出和去年调研预测数字基本相符，并没有超出我们的预期，各项规定指标也全在控制范围之内。因此，我们将坚定不移地推行下去，否则老百姓就不答应。”

　　对于财力的后续保障，郭宝成也信心十足：“煤总有挖完的一天，我们也在考虑神木可持续发展的新百年战略。例如，与西北大学等高校联合攻关的长柄扁桃的开发利用项目取得了重大突破，这种沙漠灌木油料作物很适宜在神木县大面积种植，不仅有利于改善生态，还将形成"地下采煤田、地上种油田"的新经济格局。

　　高标准民生保障是否会“养懒汉”

　　对于神木县在民生建设上的超前投入，有人质疑这样会让群众“吊高胃口”，出现“养懒汉”等消极现象。对此，郭宝成说：“首先，共产党执政的目标就是为人民大众谋福利，让他们过上好日子。因此，让公共财政最大限度惠泽老百姓，这没有任何问题。其次，"养懒汉"的担心是低估老百姓素质而做出的判断。”免费医疗自今年3月实施以来，只是在前两个月出现了就诊高峰，但很快就趋于常态化。泡病号的情况并没有出现，目前神木县一个农民工每天打工的收入是100多元，谁不愿意早点出院去挣钱啊?”

　　县里还制订实施了一系列配套政策和监管措施。例如，规定医药费要按照陕西省医疗目录报销，新药、特药不报销；人均住院费不能超过4000元，日均不超过400元等。另外，县里评选了1家国有医院和7家民营医院作为定点医院，实行动态考核，未达到协议要求的要被取消资格，形成了一个公开、公平的市场竞争机制，比的是谁医疗水平高、费用低、服务好，差的就可能会出局。”

　　神木探索是否有推广价值

　　神木县实施全民免费医疗后，有人评价说神木县“不差钱”，其做法是特殊县情的产物，没有推广价值。郭宝成对此回应说：“我们搞全民免费医疗时，根本没想对外宣传，更没有想到要去推广。”

　　郭宝成认为，中国的改革开放走到今天，无论从增长方式转型还是从巩固执政基础角度，都应该在民生问题上对老百姓有所交代。国力不如中国的人口大国印度早已实行了免费医疗，我们为什么不能实行呢？至少东部发达地区有能力实行，如果再下决心把行政成本和高药价降下来一块，应该是能够承受的。（记者薛凯杨三军 刘健）

　　陕西神木实施全民免费医疗 每年报销上限为30万元

　　最近，陕北一个只有42万人口的偏远小县——神木，吸引了全国的关注。原因就在于他们尝试建立一个全新的医疗体系，这个医疗体系可以用一个关键词形容：全民免费。

　　陕西神木“全民免费医疗”在赞赏与质疑声中前行

　　在中国推出的新医改方案中，到2010年财政人均医疗补贴将达到120元。而现在神木的免费医疗人均补贴已有400元左右，远远高于新医改方案的设计标准。陕西省人力资源和社会保障厅副厅长赵云说：“尽管神木医改模式目前在陕西尚不具有推广意义，但是神木县的领导愿意将财政用于普通百姓的医疗保障和社会保障的"民生情怀"值得肯定。” (来源：半月谈)