来源：中国经济时报
惠及西藏百万农牧民的民生工程
近年来，西藏自治区以政府主导、公助民建为基本原则，大力推动农牧民安居工程建设，取得了显著成效。到２００９年末，将有１００万农牧民住进安全适用的新房。调研组建议，应总结推广农牧民安居工程建设的成功经验，鼓励各地因地制
■韩俊 樊雪志
一、主要做法
２００６年，西藏自治区整合财政资金、社会资金、民间资金和援藏资金，开始实施以农房改造、游牧民定居和扶贫建设为重点的农牧民安居工程，计划用５年时间，新建或改建２１．９８万户民房，使全区８０％的农牧民住上安全适用的房屋。截至去年年底，已经完成总投资１１６亿元，有１７．２万户、８７万农牧民迁入新居。到２００９年末，将有１００万农牧民住进安全适用的新房。安居工程改变了西藏农牧民帐篷为家、人畜共居的局面，广大农牧民的安居乐业梦想正在变成现实。
（一）通过财政补助鼓励农牧民修建新房
近３年来，西藏自治区以政府主导、公助民建为基本原则，把农房改造、游牧民定居、扶贫建设、地方病重病区群众搬迁、边境县乡兴边富民五项工程统一纳入农牧民安居工程建设体系。根据各类农牧民经济状况，制定财政补助标准，引导农牧民投资投劳，全面改善农牧民居住环境。其中，农房改造每户补助１万元；游牧民定居每户１．５万元；扶贫建设项目的绝对贫困户每户补助２．５万元，其他贫困户每户１．２万元；地方病重病区移民搬迁每户２．５万元；边境县乡兴边富民工程每户１．２万元。在国家财政补助政策的强力推动下，农牧民踊跃建房，到２００８年末，已经完成总投资１１６亿元，其中政府财政补助资金２１亿元，占１８．４％，农牧民自筹资金９５亿元，占８１．６％，共计１７．２万户农牧民喜迁新居。每户农牧民新建或改建住房平均投资６．７６万元，扣除户均财政补助１．２４万元，农牧民户均自筹资金达５．５２万元，是财政补助的４．５倍。也就是说，在农牧民安居工程中，政府补助１元钱，就能撬动农牧民投资４．５元。实施农牧民安居工程，既改善了农牧民自身居住环境，又发掘了农村地区庞大的消费潜力，是利国利民的一项民生工程。
（二）落实农牧民安居工程信贷支持政策
农业银行西藏分行对农牧民安居工程的实施给予了大力支持，于２００５年提前启动了安居工程贷款发放工作，当年的贷款余额就达９６０６万元，重点支持拉贡沿线、日喀则３１８国道沿线各县的农房改造工程建设，同时积累了农牧民安居工程贷款发放和回收经验。２００６年，农行把安居工程贷款的发放重点放在农房改造项目上，这也是西藏农牧民安居工程建设的重点，总户数超过１２万户，占安居工程总户数的５５％。农行根据农牧民的贷款需求、实际偿债能力和承受能力，确定贷款额度和贷款期限。农牧民安居工程贷款实行个人资信等级评定管理，划分优秀、较好和一般３个等级。其中，优秀级农户贷款额度为３万元；较好级农户贷款额度为２万元；一般级农户贷款额度为１万元。贷款期限与政府贴息期基本保持一致，并根据贷款农牧民的实际偿贷能力和综合预期收入，控制在３至１０年的范围内，既要有助于解决农牧民的安居乐业问题，也要控制信贷风险，确保安居工程贷款业务稳健发展。截至２００９年６月末，农牧民安居工程贷款余额１１．４３亿元，其中，农房改造贷款９．９１亿元，游牧民定居贷款余额１．１７亿元，扶贫搬迁贷款余额０．１３亿元，地方病重病区群众搬迁贷款余额０．０６亿元，兴边富民贷款０．１６亿元。自２００５年发放农牧民安居工程贷款以来，累计发放１６．５７亿元，共支持了８．５４万户，户均贷款１．９４万元，建房总面积２７２９万平方米。安居工程信贷支持政策加快了农牧民新建改建住房步伐，大大改善了农牧民生产生活条件。
简言之，在政府财政补助１．２万元的情况下，每户农牧民就会利用从银行获得的贷款１．９万元，再通过其他途径筹集３．６万元，建造１套平均面积１７２．６平方米的安居工程住房。
总体上看，西藏自治区以农牧民安居工程为突破口的新农村建设成效显著。“让农牧民住上安全适用的房，喝上干净卫生的水，治好折磨人的病，走上宽敞平坦的路，用上方便充足的电，听到党中央的声音”正在变成现实。
二、主要成效
（一）农牧民居住条件显著改善
农牧民安居工程的实施，使得西藏农牧民实现了人畜分离、改水改厕，居住条件显著改善。特别是安居的牧民，结束了千百年来逐水而居、逐草而牧的落后生产方式，住上了宽敞明亮的新房，迈向现代文明的新生活。西藏农牧民人均住房面积从１９５９年的４．７平方米，增长到３１．７平方米，全区９８．７％的农牧民拥有自己的住宅，户均面积１７２．６平方米。调研组在那曲地区那曲县罗玛镇调研时，遇到这样一户农牧民，他们获得国家补助１．５万元，从银行贷款２万元，自己拿出１万多元存款，同时筹集了部分材料，在自己承包的冬季草场附近修了１栋一层的藏式民居，窗明几亮、采光良好，还添加了太阳能设施，牛棚和猪圈建在新居旁边，生产生活条件明显改善。通过牧业收入和虫草收入，预计３年政府贴息期内就能还上贷款。
（二）农牧民生活质量明显提高
西藏平均海拔４０００米以上，一些农牧民甚至长期生活在海拔５０００米以上的地区。因生产力水平低下，自然环境恶劣封闭，居住环境卫生条件差，农牧民的生活质量和健康水平不容乐观。安居工程实施以后，已经迁入新居的农牧民各类疾病发病率明显低于尚未搬迁的农牧民。在拉萨市堆龙德庆县拉贡路新村，藏式新房宽敞明亮，统一配备了水、电、广播、电话、太阳能等配套设施，改变了以往人畜混居、没有厕所的落后生活方式，农牧民生活质量明显提高。
（三）农牧民致富增收途径增多
安居工程拓宽了农牧民的致富增收渠道。西藏农牧区剩余劳动力数量众多。在安居工程实施过程中，各地市充分利用富余的劳动力资源，通过组建农牧民采石队、运输队、施工队、木工队、画匠队等措施，促进了农牧民增收。拉萨市共组建农牧民建筑队３４０个，从业人员２５７１６人木匠、画匠队５９个，从业人员１５３３人培训农牧民５．６万人次，提高农牧民劳动技能，增加现金收入。昌都地区积极培育扶持以农牧民为主体的施工队８７个，引导农牧民施工队参与或承揽安居建设工程项目，仅昌都县就组建农牧民施工队１０个，劳务输出１５００人，增加群众收入３７５万元；阿里地区积极组织富余劳动力参与安居工程建设，成立了农牧民施工队、运输组、劳务组，参加安居工程建设人数达１２５０９人，创收２６３０．７７万元；山南地区参与安居工程建设的农牧民施工队伍４６３支。在拉萨、日喀则、那曲等地，５０％的农牧民通过安居工程实现增收，安居工程已成为近几年这些地区拉动农村经济和帮助农牧民增收的重要动力。
（四）农牧区基础设施效力显现
通过实施安居工程，农村的水、电、路、通讯等配套基础设施建设加快。实施安居工程，有利于农牧区公共设施建设充分发挥作用。西藏自治区人口密度小，平均每平方公里只有２人，像那曲地区每平方公里只有０．６７人。鉴于西藏地广人稀和公共服务设施相对不足的状况，将人口适当集中并提供必要的公共设施，不仅可以比较经济和持续地为民众提供公共产品，而且有助于公共产品使用效率和管理效率的提高。例如安居工程实施后，政府可以在农牧民定居点配套安排诸如建村委会、学校、卫生站、文化站等，实现对饮水、电、路等设施和农田、牧场等资源的有效管理和使用。以论不岗村为例，过去由于居住分散，政府投资兴建的人畜饮水工程、电视电话入户工程、文化娱乐室、集体炒青棵炉等公共设施只能让１３户、不足７０人受益，全村的受益率不足３５％。用安居工程引导全村３９个农户集中居住后，这些设施的使用效率大幅度提高，村民受益率达到１００％。
三、存在的主要问题
作为西藏深入人心的惠民工程，安居工程建设已经取得了明显成效，但也存在一些困难和问题。
（一）村庄建设缺乏合理规划
村庄安居工程建设规划往往为各县自行拟定，规划内容过于简单，设计方案的随意性很大，可操作性不足，严重影响规划的严肃性和规范性。如果聘请专业的规划设计队伍进行新村规划设计，所需费用又太高，地县财力无法负担。一些经济条件较好的行政村虽然具备建设新村的能力，但是由于缺乏合理的村庄规划，无法完整开工建设，造成一些乡镇只见新居不见新村的尴尬局面。也有一些定居点选址不科学，有些安居工程甚至建在泥石流沟口、滑坡地带、河漫滩地、松散堆积层地带。
（二）房屋设计与农牧民需求有一定差距
在安居工程实施过程中，一些房屋设计方案比较多地考虑了房子的卫生条件和采光因素，对广大农牧民改变长期形成的生活习惯需要较长的时间估计不足，也没有充分考虑到农牧区的现实状况，造成新居设施使用障碍。也有一些设计方案参照城镇居民的房屋设计样式，厕所建在房子里面，却没有考虑到农村上下水困难，给农牧民造成不便。
（三）造成了部分农牧民人畜分离
牧民的安居是安居工程的主体部分，实施安居工程更多的是考虑让牧民从游牧变为定居。人畜分离问题主要出现在部分牧区。牧民自愿搬入安居房后，发现定居点距离游牧点的冬季牧场较远，造成人畜分离，难以管理。于是，部分牧户就近放牧，造成部分草场超载放牧，草场沙化严重。存在这类问题的牧户占安居工程总户数的５％左右，需要因地制宜地解决牧民在安居过程中存在的生产便利问题。
（四）重新建、轻改建，基础设施跟不上
在推进安居工程中，基层干部存在行政命令指导，农牧民存在盲目攀比心理，把一部分本来是半新的房子扒掉重建，出现木材资源浪费等现象。有的村庄整体搬迁新建后，原先的房屋和宅基地闲置起来，成为废墟。安居工程建设主要偏重于房屋的建设，与之配套的水、电、路、通讯、环卫等基础设施建设相对滞后，一些乡村出现“住宅现代化、村庄脏乱差”的现象。基础设施建设力度与提高新村整体功能、农村集镇化的要求相差甚远。
（五）安居工程贷款风险增大
在安居工程实施过程中，农牧民积极贷款建房，农行西藏分行也给予了强有力的支持，但是农牧民还贷能力弱也是不争的事实。纳入安居工程范围的农牧户收入水平普遍偏低，基本没有能够用于抵押的资产，银行多是发放信用贷款，按期回收的风险比较大。另外，安居住房造价偏高，大大超过农牧户自有财力，农牧民筹资建房对政府补贴和银行贷款产生了过度依赖。群众对还贷问题认识也有所不同，有的农牧民积极想办法增收还贷，也有部分群众希望国家能帮着偿还部分贷款，群众还贷难问题有可能会出现。
四、若干启示与建议
（一）合理确定参加安居工程的农牧户
部分地区在选择参加安居工程的８０％农牧民户数时，方法过于简单，缺乏合理性。尽管在安居工程实施前各地也做了一些基础性工作，但调查研究和分析不够深入、细致，不能全面掌握各户的具体情况，有时采取抽签的方式来确定，这样势必会出现将部分特殊需要安排的农牧民排除在外的现象，造成一些新的问题。各地市应该分别组建市、县两级摸底调研工作组，深入农牧区，深入到各乡、镇、村，有针对性地对每户家庭的人数、劳动力、经济状况、建房能力等基本情况进行调查，建立农牧户档案和农牧民明白卡，在确定安居工程实施范围时做到客观公正。
（二）提倡住房新建与扩建并重
目前在安居工程建设中，重新建、轻改建的问题比较突出，各地无论是从规划方面还是从建设质量方面都对新建比较看重，而对于改扩建的部分重视不够。在安居工程建设中，必须提高农牧民群众对“安全适用”住房的认识，全面、准确地把握其含义，合理安排，尽可能做到既能安居，又能乐业。因此，需要进一步完善工作机制，对一些地方重新建、轻改建，增加群众负担等问题要及时采取对策措施，充分尊重群众意愿，不搞劳民伤财和形象工程，力求做到新建和改建相结合，充分体现“安全、适用、卫生、经济、美观”的原则，做到宜改则改，宜建则建，减轻地方政府和农牧民的负担。通过安居工程建设，继续带动农牧民对建材、家电、家具等日常消费品的需求，进一步激发农牧民消费潜力，拓宽消费市场。
（三）处理好适度集中和相对分散的关系
在安居工程规划及其实施过程中，要区分农区、牧区的不同情况，在有条件的地方，特别是有产业支撑的地方，安居工程建设要本着有利于水、电、路等综合配套设施建设，有利于教育、卫生等社会事业发展的原则，促进人口和生产要素的适度集中。同时，对适度集中后出现的问题进行分析研究，及早发现和解决可能出现的问题。要统筹考虑农牧区群众生产资料、生活背景、家庭人口等实际情况，以及水资源、交通等条件，在场地选择、房屋布局等方面，宜集中则集中，宜分散则分散，合理确定村址、房址及房屋面积，保护好传统的藏式风格和地域特色。对一些具有悠久历史文化的古村落、具有美丽风景和幽雅宁静环境的生态旅游区，更要注重保护和利用其独特的自然资源、人文资源，积极开发乡村旅游项目。
（四）加大对贫困户的扶持力度
截至２００８年底，西藏金融机构安居工程贷款余额为１１．０６亿元，比２００６年底增长７９．６％。同时，西藏农牧民人均纯收入达到３１７６元，连续６年保持两位数增长，应该说农牧民还款能力有了很大提高。但是，西藏农牧民总体上收入水平低，贫困面还比较大。部分参加安居工程的农牧民由于自身经济基础较差，筹措资金难度大，还贷能力弱。因此，西藏安居工程特别是部分贫困户的安居工程建设仍然需要国家政策大力扶持。中国农业银行西藏分行也要从农牧户的实际还贷能力出发，因户制宜、科学合理地确定贷款额度和期限，减轻农牧民还款压力。
（五）推广农牧民安居工程的成功经验
今年，中央财政已经拿出４０亿元，在全国２３个省区，支持８０万户农民进行危房改造，总的看，对农民建房的支持力度还不够大。全国目前仍有９７９９万户农户住房为建筑质量差、抗震能力低的砖木结构，２１２４万户为竹草土坯结构。当前，广大农民对改善居住条件有着迫切的需求，全国大部分农村地区开始进入新一轮建房高峰期。大规模的农村住房建设必将加快农村消费增长，并带动装饰装修、家电、家具、纺织等相关产业的发展。如果在全国实施“农村新居建设工程”，配套建设村庄道路、供水、排水、污水和垃圾处理、沼气和供气、供热及科教文卫等设施，将促进农村生产生活环境大大改善，有可能成为拉动内需的一个新引擎。西藏等省区在这方面已经先行一步，积累了在信贷、建材、用地、税收等方面支持农民建房的好经验。当前，全面启动农村住房建设的条件已基本成熟，可以将其作为明年和“十二五”期间扩大农村内需、改善民生的重要抓手，因地制宜地制定财政补助和信贷支持政策，引导农民充分释放住房改善需求，有效挖掘我国内需增长潜力。
（作者单位：国务院发展研究中心）
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