审计署支不起预算公开的重量

　　近日有媒体报道，国务院向十一届全国人大常委会第十二次会议作的落实审议意见报告显示，审计署提出将继续推动中央部门预算公开，争取再经过两三年的努力，使所有的中央部门预算都向社会公开。

　　这则被阅读成“国务院首次为公开部门预算列出时间表，争取3年内实现向社会公开全部部门预算”的新闻，很快传遍了神州大地。热心预算公开的人们，很是兴奋。

　　高兴有理，因为预算能够全部公开，的确是一个了不起的进步。但这则新闻里的预算公开，却未必划时代地有了时间表。因为这只是一个很普通的动议，离预算公开还很遥远。准确地说，以审计署一个部门推动的预算公开，事实上不太可能完成。

　　因为这需要改变太多的法律法规，而目前没有任何明显迹象表明涉及到预算及其公开的法律法规，会发生朝向“全公开”的变化。

　　这则被全国议论的所谓预算公开的新闻，也就是一个简单的日常汇报——国务院告知全国人大，其下属的部门国家审计署认为，预算公开是有必要的。至于是否预算公开和怎么预算公开，这不是审计署的分内之事。因为《中华人民共和国预算法》里，没有规定有包括审计署在内的任何机构有公开预算的权利和义务；而按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第四款，虽然谈到主动公开财政预算和决算报告，但条例的约束比法小多了——法都不让我主动，我岂能按条例主动？

　　即使按照审计署最本位的法律《中华人民共和国审计法》，也无相应条款决定它有公开预算的权利，虽然按照第三十一条“审计机关有权要求被审计单位按照规定报送预算……”但它可以拿到预算，和可以公开预算，是两回事情。

　　现行条件下，审计署之所以最大程度地参与预算公开，不过是它可以发布预算审计的结果。但这个审计的结果，和审计的原预算蓝本，是有区别的，而且不是全部蓝本，即不是从草案制定到执行完毕的全过程的参与。有人听说过财政部邀请审计署参加年度预算草案的编制吗？如何依法编制预算的研讨会也许有，但编制过程肯定没有。

　　国务院在设置审计署规定其职能时，涉及到预算问题的第三条说得很清楚，“向国务院总理提出年度中央预算执行和其他财政收支情况的审计结果报告。受国务院委托向全国人大常委会提出中央预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告、审计发现问题的纠正和处理结果报告。向国务院报告对其他事项的审计和专项审计调查情况及结果。依法向社会公布审计结果。向国务院有关部门和省级人民政府通报审计情况和审计结果。”

　　这其实是最后一道工序，是对执行预算过程和结果的监督。而预算至少分草案和执行，草案怎么出台？那是财政部依法制定的，但依法制定和执行预算的财政部门，没有公开的义务。这个蓝本从草案起，我国就没有依法必须（“主动”不同于必须）公开的法律条文。

　　有意思的是，什么都没有公开，依法审计预算的执行过程和结果却部分公开了，且在公开之中显示审计署查处很有力度。

　　中新网12月28日电讯里就说国家审计署审计长刘家义今日表示，1月至11月，全国审计和调查9.9万个单位，查出违规问题金额2347亿元，损失浪费问题金额163亿元，促进国家财政增收节支521亿元。

　　但这有说服力吗？审计署审计的东西是什么我们都不知道，却说审计了并且发现了大问题。那就等于财政部说：“我钱已花过了，报销手续也已经完成，你过来看看，然后告诉大家。”于是审计署很认真地说：“好，我们履行审计；这些我看是违规的，要查处的。”于是审计署独立审计的力度就出来了，但这种事后诸葛亮的力度，对推动中国的预算公开事业的助益有多大呢？

　　不过即使如此力所不逮、南辕北辙，但只要审计署真说过推动预算公开，也算是很积极的大事。为此欢呼一下可以，但还不能过于乐观。因为审计署推动预算公开的前提和技术过程，都不具备。它那一点点独立性，做预算公开的大事业，简直是小马拉大车，但要是它说审计的结果和过程先公开，然后倒逼预算公开，好像更合适。但这样，这个独立执法的部门，会不会更累呢？

　　（作者系上海独立财经观察人士）