利用政策性融资支持企业并购重组

　　■马骏

　　政策性融资指基于政策目标的融资安排。它具有由政府直接或间接提供全部或部分资金、政策目标明确、限定在商业性融资不愿做或做得不充分的业务领域等特征。政策性融资与商业性融资是互补关系。

　　从国内外实践经验看，部分企业并购重组如高风险的战略性产业的企业并购重组、涉及社会目标的企业并购重组、危机中的重要企业的并购重组等需要政策性融资支持。

　　我国的政策性融资体系分析

　　我国拥有庞大的政策性融资体系，大致可以分为四大类。

　　第一，政府管理的投资资金。

　　政府管理资金指由中央或地方政府财政出资，由政府相关部门管理，直接或间接用于支持企业发展的资金。２００８年，中国财政支出中用于经济建设的资金超过万亿元，由此可见政府管理的投资资金规模庞大。

　　政府管理的投资资金包括政府宏观调控部门管理的资金、科技部门主管的创新资金、工业或贸易主管部门管理的中小企业发展资金、行业主管部门管理的产业促进资金等。

　　政府部门管理资金的方式主要有三种：最常用的是直接管理方式，资金使用方按照一定的程序向主管部门申报项目，主管部门根据预先制定的计划和标准选择支持对象。少数政府部门建立了专门管理机构，一般为主管部门下属事业单位，以提高资金管理的专业性。极少数部门尝试商业化运营模式，如成立基金管理公司或者参股商业化基金管理公司，按照市场规则运行。

　　第二，国有资本。

　　国有资本承担了一定的政策性融资功能。我国国有资本总量庞大，２００７年国有企业资产总额达到３４．７万亿元，所有者权益１４．５万亿元。

　　国有资本的政策性融资功能表现在三个方面：其一，国有企业在政府指导下进行投资并购，如政府部门指导经济实力强的国有企业投资支柱产业、基础设施，或者投资并购其他企业，这些项目常常是政策性和商业性投资的混合体；其二，担负政策性使命的国有企业开展投资并购，如汇金公司代表国家对国有大型金融企业行使出资人职能，其定位是维护金融稳定、防范和化解金融风险、高效运用外汇储备等；其三，国资委直接管理的国有资本经营预算。２００８年，中央国有资本经营预算收入４４４亿元，地方国资委也参照国家国资委开展国有资本经营预算。国有资本经营预算规定了用途：根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要安排资本性支出；弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。

　　第三，政策性银行的资金。

　　政策性银行是政府为实现特定政策目标而出资设立的银行。政策性银行兼有政策性目标和商业化运营的特性。

　　我国的政策性银行有国家开发银行、农业开发银行、进出口银行三家。实力最强的是国家开发银行，其目标是保证国家重点建设，缓解经济发展的“瓶颈”制约，增强国家对固定资产投资的宏观调控能力。尽管国家开发银行已经明确要转为商业银行，转型后仍可能承担部分政策性业务。

　　我国政策性银行具有较强实力。２００８年底，政策性银行本外币资产总额占全国银行业金融机构本外币资产总额的比重约９％。同时，政策性银行基本按照商业化运行，具备专业化的能力。

　　第四，资产管理公司的资金。

　　信达、华融、东方、长城等四大资产管理公司是中央财政出资，于１９９９年设立的，其初衷是处理四大国有银行的不良资产，手段包括索债、债转股、资产重组、资产证券化等。财政部为四家公司各提供１００亿元资本金，央行发放了５７００亿元再贷款，国有商业银行对口发行了１０年期的８２００亿元金融债券，用于向四大行收购１．４万亿元不良资产。

　　随着历史使命的完成，四家资产管理公司提出了商业化转型的设想。四家公司在１０年的实践中积累了不良资产处置经验，培养锻炼了专业队伍，在企业并购重组方面有一定的专业优势。

　　总体来看，我国的政策性融资体系在社会经济发展中发挥了重要作用。但由于历史原因也存在一些不足，如机构过多且边界不清、公开透明度不高、专业性不足、政府管理方式有待改善等。

　　利用政策性融资工具支持企业并购重组

　　调整和完善现有政策性融资工具，按照“政事分开、专业分工”的原则，分类构建支持企业并购重组的政策性融资体系。

　　第一，充分利用现有政策性融资工具支持企业并购重组。

　　建议从现有的庞大的政策性融资体系中，选取部分政策性融资工具，组成相互配套的支持企业并购重组的政策性融资体系。其理由是：

　　目标具有一致性。现有政策性融资工具在目标上完全覆盖了需要政策支持的并购重组，只需在业务范围上进行扩展。

　　规模和手段上可以支持。现有政策性融资工具规模庞大，资金不成问题；手段丰富多样，包含股权投资、贷款、贷款贴息、担保、无偿资助等多种方式，完全可以满足支持企业并购重组的需要。

　　第二，按照“政事分开、专业分工”原则构建支持并购重组的政策性融资体系。

　　对企业并购重组的政策性融资本质上是一种投资行为，政府直接投资会面临若干难题：一是资金使用管理体制的制约。财政资金实行“事前预算、定额管理、事后核查”的严格管理方式，高效的投资要求资金使用具有灵活性，在投资时间、规模、方式等方面相机行事。二是专业技能的制约。并购重组的融资需要更加专业的商业技能，政府部门难以具备。三是人力资源的制约。政府实行严格的公务员体制，不宜安排大量人力资源从事繁琐的商业性事务。

　　建议构建“政事分开、专业分工”的政策性融资体系。“政事分开”指政府相关部门专注于政策的制定和执行监督，融资业务由专业组织来执行。“专业分工”指各类融资工具发挥各自特长，分工协作。

　　政策性融资可考虑四种模式：一是政府直管模式，即政府下设非公务员性质的决策咨询或办事机构，项目决策仍由政府主管部门审批，也可以适当向下授权；二是国资管理模式，即政府设立国有企业，按照市场化方式运营，但承担一定政策职能，在公司章程中给予明示；三是政府委托模式，即政府将资金交给民间机构运营，政府在一定范围和规模内对其授权，并予以事后监督。类似“日本产业再生机构”的运行模式；四是公私合营模式，即政府与民间共同投资，民间运营，投资于特定领域。可通过给予民间投资高于国有资本的待遇（如分红政策向民间资本倾斜）来吸引民间投资的参与，以扩大资本规模和改善治理。如美国政府参与的风险投资基金。

　　第三，分类安排支持企业并购重组的政策性融资工具。

　　不同类型的并购重组有不同的性质，宜分类安排。

　　在高风险的战略性产业企业并购重组方面，以产业政策主管部门（如发改委、工业与信息化部等主管部门）和财政部门为政策制定部门；融资工具除现有的产业主管部门管理的资金和政策性银行资金外，建议国资委成立专业的支持创新的投资机构，以发挥国资在创新中的作用。另外，政府综合管理部门应将产业投资资金尽量交由产业主管部门管理，并适当扩大规模。

　　在涉及社会目标的企业并购重组方面，综合管理部门（如发改委）和财政部门为政策制定部门；融资工具宜分类选择使用，政府管理的资金特别是发改委的资金可以用于支持环境保护、社会安定、公共安全等外部成本较高的企业并购重组，国资委的国有资本经营预算可用于解决国有企业的历史包袱，资产管理公司和汇金公司可以帮助失败企业的重整。

　　在危机中的重要企业并购重组方面，国家发改委、财政部、人民银行等为政策制定部门；一般情况下，国资委的国有资本、汇金公司可以作为融资工具。在特别重大情况下，财政部、人民银行需要采取特别措施，以国家信用给予支持。

　　第四，完善政策，提高能力。

　　将支持企业并购重组明确列入部分政策性融资工具的业务范围。有些政策性融资工具已经开展了相关业务，如汇金公司。大多数政策性融资工具没有得到政策明示，需要政策予以专门说明。各类政策性融资工具一般不应超出原来的政策目标范围，只是增加“支持企业并购重组”的手段。四大资产管理公司可以借机部分或全部转为失败企业重整服务机构，承担“日本产业再生机构”类似的职能。

　　明确责任，充分授权。政策部门应制定明晰的政策，明确政策性融资工具的目标、业务范围、业务程序、权利和责任，特别应说明因贯彻政策目标出现投资失利的免责范围。政策明确后，政府部门应充分授权。

　　完善治理，提高能力。政策性融资机构具有较大的裁量权，因此需要完善治理机制，增加透明度，提高专业能力。

　　（作者单位：国务院发展研究中心企业研究所）