靠什么来约束政府投资(图)

　　乔新生

　　国务院法制办稍早时候发布《政府投资条例（征求意见稿）》，希望社会各界对这一关系国计民生的重要行政法规发表意见。这个条例既是我国财政体制改革的重要内容，也是投资审批体制改革的重要法律依据，关系到全体中国居民数十年积累的财产，也关系到中国未来体制改革的走向，理应引起社会各界高度关注。然而，新闻媒体的反应似乎有些过于平淡。

　　中国是公有制为主体的国家，根据宪法和法律的规定，国家财产属于全民所有，而掌握在政府手中。在中国最大的投资主体，不是企业而是政府，所以，在我国除了公共财政预算、社会保障预算之外，还应当编制政府投资预算。但在现实生活中，政府投资并不需要编制特别投资预算。虽然《企业国有资产法》要求国有企业必须编制国有资本经营预算，但这不等于政府投资预算。《企业国有资产法》明确规定，国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人的职责，享有出资人的权益。这就意味着政府既是投资计划的编制者，同时也是投资计划的实施者。在现实生活中，政府将国有资产分为金融类国有资产和非金融类国有资产，分别交给不同的职能部门监管。这种独具中国特色的国有资产监管模式，从实践来看，并不利于国有资产保值增值，反而因为监管主体多元化，人为地加大了监管成本，产生了许多漏洞。

　　在投资型经济体系中，政府投资占有绝对的比重。政府投资行为既是宏观调控行为，同时也是特殊的市场行为。由于政府投资往往是政策性投资或者政治性投资，“短期行为”因此难以避免。现在，《政府投资条例》从加强政府投资管理、规范政府投资行为等方面入手，规定了投资方式、决策程序、投资年度计划、投资建设实施等项内容，并且规范了批准项目建议书、可行性研究报告，初步设计、资金申请报告等文件，原意是希望建立起行政体制内部分权制衡的机制，提高政府投资的科学性和有效性，但如果不从根本上改变行政主导的立法思路，其实是无法真正约束政府投资行为的。

　　当前我国政府投资所面临的最大问题就在于，缺乏民主监督。无论是宏观调控性质的政府投资，还是改善民生的公共产品项目投资，都没有建立良好的外部投资监管体制。《政府投资条例（征求意见稿）》规定，投资主管部门和有关部门“因故意或重大过失造成重大损失的”，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。在现实中，鉴于自由裁量权掌握在政府机关手中，故而很难追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。

　　所以，笔者的建议是：首先，必须改变立法思路，把行政主导改为立法主导，规定政府制定投资计划，应编制专门的投资预算，报请全国人大常委会审批。全国人大常委会在审议有关专项投资财政预算时，须广泛征求社会各界意见，并且将“直接利益相关者”召集起来，通过辩论会、听证会和座谈会的方式，充分听取他们的意见。

　　其次，建立专项预算核查机制，凡是政府投资的项目，除涉及国防外交等国家机密的投资项目外，必须公开每个细节，政府所有的投资项目都须在指定网站公开，随时接受公众监督。政府投资预算必须有详细的说明书，解释政府投资的目的和具体实施步骤，确保公众真正了解政府投资的用途，认同政府投资所要达到的目标。

　　第三，建立统一的政府投资监管体制，确保政府投资不会由于监管不到位而造成重大损失。当前我国政府投资体制，是典型的投资者与管理者合而为一，所有权与经营权合而为一的投资体制。政府既是投资者，也是管理者；既是所有权人，也是经营权人，经营监管体制极不合理。所以，应在全国人大常委会设立专门的国有资产管理委员会，负责国有资产的监督管理，国务院专门成立政府投资委员会，代表国务院编制政府投资计划。投资委员会可以根据全国人大常委会批准的政府投资预算，向国有企业和非国有企业注入资本金，也可以通过直接投资、投资补助、转贷款、贴息等方式，体现政府的宏观调控政策。

　　总之，《政府投资条例》制定应成为我国政府投资体制改革的重要契机，可以视作依法行政的分水岭。如果政府部门能够自我削权，主动将政府审批的功能通过政府投资预算报告的方式，上交给全国人大常委会专门委员会，那么，中国的行政体制改革将会前途光明。

　　（作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任，教授） (来源：上海证券报)