农村土地纠纷多样化 救济途径各有利弊

　　因修建高速公路，一户村民的耕地与房屋都被征收。这户村民拿到了耕地征收补偿款，但却迟迟拿不到房屋补偿。无奈之下，一家三代十五口人只能搬到一间不大的旧房子里。

　　一家律师事务所从事农村土地纠纷诉讼的律师赵春生告诉记者，此事发生在广西岑溪市岑城镇思孟村， 是他最近接手的一起案子。目前，当地法院已经受理此案，他认为，这户村民的合法权益应当能得到保护。

　　“2004年以来，农村土地纠纷一直呈上升趋势。”长期关注农村征地补偿纠纷的赵春生说。

　　有“三农”问题专家分析，损害农民权益的土地权利纠纷日益增多，使得农村成为当今社会矛盾和冲突最为集中的地方。不久前公布的中央一号文件为此专门提到，要“切实维护农村社会稳定”，“完善党和政府主导的维护群众权益机制，切实解决好农村征地、环境污染、移民安置、集体资产管理等方面损害农民利益的突出问题”。

　　农村土地纠纷多样化

　　来自中国农村土地法律制度研究中心的调研报告称，当前农村土地纠纷呈现出多样性的特点。农地权利纠纷的主体包括村委会、村民、有关乡(镇)政府、土地征收单位、单个农户、外村村委会和村民；此外，近几年因外嫁女、嫁入城镇女、丧偶、外出读书或打工等导致户籍变动引发的纠纷日益增多。农村土地纠纷比较复杂，绝大多数纠纷为平等主体间的权利义务冲突，但也涉及乡(镇)政府或其他政府部门侵犯农民土地承包经营权、政府部门作出错误行政行为引发的纠纷。

　　“从目前的情况看，农村土地纠纷主要集中在两个方面。”赵春生说，一方面是乡(镇)政府侵犯农民承包经营权、村委会违背民意暗中向外发包土地、土地征收过程中强征强拆或补偿款不到位导致农民失地等类型纠纷；另一方面是农民之间在土地承包经营权流转过程中产生的纠纷。

　　在赵春生看来，社会经济的发展、土地效益的大幅提升，是农村土地纠纷增多的直接原因。而对农民来说，一旦失去土地，或者土地权利受到侵害，他们将失去赖以生存的生活资料，这也是诱发农村土地纠纷的一大原因。

　　救济途径各有利弊

　　据了解，我国现行法律框架内的农地权利救济制度主要有：和解、人民调解、行政裁决与复议、诉讼等。“这些救济途径各有所长，但也有一定的局限性。”中国农村土地法律制度研究中心教授蔡虹说。

　　研究中心的调研显示，被调查纠纷主体选择调解委员会进行调解的，在全国占67.19%。人民调解具有成本低、效率高、贴近民众、不伤和气的独特优势，在现实中被普遍使用。

　　“但是，人民调解运用于解决土地权利纠纷，也存在局限性。”蔡虹说。

　　有一农户开发种植了一块界域不明的荒地，后与附近的几户农民发生了权属争议，调解委员会在处理时将这块土地重新进行了分配，争议双方各占一半。双方当事人均同意该方案，也签订了调解协议。但不久后因征地而早已获得该土地使用权的一大型生物制药企业前来主张权利，该企业所持证据、证件齐全。如此，又出现一起纠纷。

　　蔡虹认为，现行法律法规没有对人民调解的案件范围作出明确规定，因此一些涉及土地确权及国家土地政策方面的案件也进入了调解的范围，这是不妥当的。另外，调解委员会实际上更多的是依照社会公德或村规民约进行调解，因此，尽管调解委员会事实上解决了为数不少的土地纠纷，但在法律和政策的贯彻以及当事人权利保护方面，力度明显不够。

　　此外，和解也是农民在解决土地纠纷时运用较多的一种方式。“法律一般不对和解作规范性要求，故和解中如出现强迫、欺诈、显失公平、和解协议内容违反法律强制性和禁止性规定的情形，不仅当事人的合法权益难以实现，还有可能危及社会公共利益。”蔡虹说。

　　蔡虹告诉记者，在集中解决农地纠纷的方式中，农民选择行政裁决及复议、诉讼的比例较少。通过行政途径解决土地权利纠纷是值得肯定的，行政机关在处理土地权利纠纷方面具有“专业对口”的优势。但是，由于土地权利纠纷的复杂性，其中有一部分不适合采用行政途径解决。而且，政府及其土地主管部门在处理土地纠纷时过多考虑自身利益、侵害相对人利益的案例时有发生。

　　诉讼是解决土地纠纷的法律机制中最正式、最权威、最规范的一种方式。但是，在实践中，此种方式也出现了诸多问题。

　　有法官提出，农村土地纠纷的诉讼程序存在几个问题：村小组诉讼主体不适格。村小组虽然作为一个经济单位，但组织并不规范，没有法定代表人，诉讼无法进行；农地纠纷的判决难以执行。要么村小组根本无法充当实质上的当事人，要么涉及村民本身的人身及基本生活保障而不能强制执行，要么由于合法判决遭遇村规民约的强烈抵制而效果消蚀殆尽。

　　救济方式如何优化

　　“为了更好地解决农地权利纠纷，保障农民的土地权利，一方面须对各纠纷解决方式本身的功能予以优化；另一方面，针对农地权利纠纷的特点，将各纠纷解决方式的功能加以整合也是十分必要的。”蔡虹说。

　　她认为，对农民选择较多的人民调解方式，应当注重与司法救济途径的协调，法院如发现调解协议违反了自愿原则或违反了法律的强制性和禁止性规定，应撤销调解协议或宣告其无效，依法作出公正的判决。同时，应发挥人民调解委员会预防纠纷的功能，较早地介入到当事人中做疏导工作，把矛盾消灭在萌芽状态。

　　农村土地纠纷经过和解后，如果土地行政管理部门没有依法对有争议的土地进行登记确认，或者存在其他侵犯纠纷主体当事人合法权益的行为，当事人有权申请复议或提起诉讼，将和解与法律上的救济程序有机结合起来。

　　赵春生认为，在农村土地纠纷的解决中，如果农民选择行政裁决及复议，行政机关应保持中立。同时，行政机关处理纠纷须严格遵守程序规定，如申请、受理、调查等均需依法进行。

　　“从纠纷解决方式看，除上述几种方式外，有必要进一步探索和建立土地权利纠纷的仲裁机制。土地仲裁有别于一般的民商事仲裁，不具有"一裁终局"的效力，经仲裁后当事人不服的仍可向法院起诉。”蔡虹说。 (来源：法制日报)