加大政府贴息政策 提高宏观调控有效性

　　政府财政贴息可以有效地带动信贷资金投向，对于财政政策和货币政策的协调配合、实现宏观调控意志、提高货币政策的有效性等方面具有非常积极的影响

　　文/李宜昭

　　政府财政贴息是将政府财政补贴与银行融资体系结合、扩大投资规模、调整投资结构的有效方式。在政府宏观调控中，政府通过贴息来实施积极的财政政策扩大投资，如果运用得当，可以取得“四两拨千斤”的效果，而且通过相关的机制设计，可以避免政府直接投资导致的投资效率低、容易滋生腐败的弊端。另一方面，财政贴息通过财政政策的实施，可以有效地带动信贷资金投向，对于财政政策和货币政策的协调配合，实现宏观调控意志，提高货币政策的有效性方面也非常具有现实意义。

　　政府贴息政策的五大功效

　　一、投资放大效应

　　贴息政策通过财政投入带动银行信贷的投放，可以放大政府财政政策的力度。例如，如果政府直接拿1亿元进行投资，如果分散到很多项目上则力不从心，没有效果，很多配套资金难以落实，很可能使项目中途夭折，或者导致财政资金被挪作他用；如果集中投资则会使投资风险加大，同时政府的投资带动作用也得不到体现。

　　如果政府将这1亿元财政资金作为贴息，即使补贴全部利息，最少也可以带动10亿元的银行信贷投放，而如果考虑到比例贴息手段的运用，其放大作用将会更加明显。

　　在社会资金包括商业银行资金比较充裕、而投资主体投资意愿不强、政府需要扩大投资拉动经济增长的情况下，财政贴息可以有效地调动投资主体和银行双方的积极性，扩大投资规模，增加投资需求。

　　二、提高投资效率

　　政府通过贴息政策，可以引入商业银行作为合作伙伴，利用商业银行的专业性和市场化运作机制，提高投资效率。商业银行因为投放了大量资金，作为债权人承担着投资的主要风险，所以在投资项目的甄别和选择上会充分利用自己的专业人才和信息优势（信用体系），使投资风险降低，保证资金投向那些经济效益高、经营风险低的项目上。同时，作为债权人，商业银行会密切监控投资项目的实施和资金的运用，控制经营风险，能够从更大的程度上保证取得目标收益。

　　三、反映政府意志，体现调控方面

　　政府实施贴息政策，就降低了企业的资金成本，从而降低了信贷资金风险，如果政府再通过提供信用担保等手段，提高这些企业的信用等级，给银行提供了新的优质客户，又不干预银行的正常经营，无疑银行是欢迎的。这样就通过市场化手段解决了上述信贷配给的弊端。

　　在推动产业调整和升级的宏观调控背景下，政府通过贴息政策，比较容易带动银行信贷投向，支持像环保、高科技等有利于实现社会持续稳定发展的高成长、经济社会效率高的产业发展。

　　四、减少腐败

　　如果政府直接投资或补贴，由于财政资金运用存在“软约束”，容易产生权力寻租。为获得财政资金支持，仓促立项甚至造假，然后通过走门子拿到资金，这就滋生了很多腐败现象。

　　政府贴息通过将商业银行纳入投资体系，可以通过机制设计，实现政府只规定支持的领域和方向，而不指定具体项目和企业，将选择权放给银行，这样不但政府可以减轻工作量，还可以在一定程度上减少因此造成的腐败现象，避免政府“出力不讨好”，花了钱却不能取得应有的效果。

　　五、提高宏观调控的有效性

　　通过财政贴息比例的调整，政府不但可以对投资规模和产业、部门进行调控，而且可以对不同的项目、部门、产业的调控力度进行控制，具有比较高的政策灵活性。

　　在经济增长低迷时期，单纯实施宽松的货币政策，为经济注入流动性，有时候因为此时实体经济部门的经营还处在比较困难的时期，经济效益不高，获得信贷资金的实体经济部门和个人从流动性和收益方面考虑，可能将资金投入到证券、房地产等流动性相对好的领域，造成这些资产的泡沫。贴息政策的实施，可以引导信贷资金流向政府希望得到资金支持的领域，就提高了货币政策实施的效果，在一定程度上使财政政策和货币政策的实施更加协调。

　　政府贴息政策的运作机制

　　要体现贴息政策的优越性，避免实际操作过程中政策变味，需要设计出各部门定位明晰，协调有效，相互制约的运作机制。此运作机制的设计，要以体现调控意志、资金运用高效、运作透明为目标。

　　一、政府的角色

　　政府贴息政策是政府通过降低补贴对象的经营成本和提高其信用等级，使其符合商业银行信贷投放的要求，从而引导银行信贷资金投向政府希望支持的对象。其手段是市场化的，而不是行政的。因此，政府在实施贴息政策中必须将其调控意图体现在补贴领域和范围上，其目的体现在产业的调整升级和放大资金运用效果上，其方法在于引导，而不能干预商业银行按照市场规律对具体融资对象的选择。

　　二、银行的角色

　　商业银行在财政贴息政策支持下，可以获得更多的客户，因为财政资金负担了贷款主体的利息成本，使其财务风险降低，信用等级提升，在资金充裕的情况下，增加信贷投放无疑可以提升其利润水平。

　　商业银行在政府贴息政策中，必须坚持市场化运作，利用自身专业化的评估体系，在得到政府贴息扶植的领域和范围选择那些经营风险低、资质优良的客户，这一方面保证了自身经营稳健的需要，也是提高政府资金效率的要求。同时银行作为债权人必须对获得贷款支持的企业和项目进行跟踪监控，确保资金的运作合乎规范。银行角色的最关键点在于其专业性和独立性。其重要意义在于提高财政资金的运用效率，防范政府部门在软约束下的腐败行为。

　　三、政府与银行间的制约机制

　　在政府贴息政策的实施中，必须明确政府和银行各自角色的定位，通过划定各自的权利范围，可以使其形成相互制约的关系，各自实现自己的目标。

　　政府在确定财政资金贴息补贴对象及补贴比例时，必须坚持贯彻宏观调控意图，确保财政资金可以引导银行信贷按照宏观调控意图流向有利于扩大投资规模、有利于带动产业结构调整升级、有利于促进就业等反映经济社会发展方向的领域。但政府必须放弃自己对具体项目、企业等融资对象的选择权，否则就难以体现出前述贴息政策的优越性。

　　上述权利与义务的实施，必须通过政府部门与银行间签署的合作协议进行界定，这样双方的合作就是平等的法律关系，而不是权力框架内的行政关系。

　　在具体操作层面，政府部门可以通过政策宣讲，使可以得到扶持的对象得到相关政策信息，向政府部门提出申请，由政府部门按照政策规定进行初步筛选，其标准不涉及企业经营状况和资信情况，而是政策方向的甄别，即是否符合政府扶持方向，将符合政府政策意图的项目向银行进行推荐。银行在推荐的范围内，按照自身的资信和评价体系进行评估，对符合放贷条件的即走正常的贷款程序。银行负责对放贷后的项目运作情况进行监控和评价，并将结果作为政府评价资金使用状况以及是否继续补贴的依据。

　　监督与评价体系

　　一、监督与评价的目标

　　作为实施宏观调控的财政政策，对政府贴息政策实施过程和结果进行监督和评价，目的是确保财政资金的运用符合宏观调控的目标以及评价财政资金的使用效率，对实施贴息政策的效果进行评价。

　　尽管有银行具体负责贷款资金的投向，确保资金投资的效率和风险可控，但因为银行以营利为目标，没有对财政政策实施进行监督的激励，政府部门在推荐补贴对象的过程中，也同样存在权力寻租的问题，因为资金的约束，在同样可能符合银行贷款要求的对象中，并不是所有的都可以获得贴息贷款，这样就出现了寻租的空间。因此政府在实施贴息的同时，需要对资金投向进行监督。

　　对财政贴息资金使用效果的评价，政府部门不能仅以经济效益为目标，还要考虑对宏观调控其他目标的评价，譬如对社会资金投资的带动效应，对产业结构调整升级的引导效应，对解决就业、建设环境友好型经济的带动作用等。

　　二、监督评价的实施

　　政策审计是政府对政策实施进行监督评价的要求和有效方法。尽管政府政策研究部门对贴息政策进行的评价也有其必要性，但作为内部评估，难免受到利益相关性的干扰。国家审计机关开展经济政策评估，不仅能够克服评估的缺陷，而且也能够弥补其他一般性评估机构的不足，更不会因为经济利益的诱惑而丧失独立性。与政策制定和执行者比较，审计机关具有独立的地位，独立性是宪法和审计法赋予国家审计机关地位所决定的。国家审计机关作为经济政策评价主体，没有利益关系的干扰，评估的结果客观公正，真实可靠。同时，与其他社会评估相比，审计机关是一个相对封闭的系统，有获取相关资料的法定手段，有较高素质的专业人员，有自上而下的组织机构，有通畅的反馈机制，可以向政府部门报告评估结果，评估结果容易被采纳。其监督对于防范腐败现象的发生也具有不可替代的作用。

　　除政府内部评价及政策审计之外，作为贴息政策的相关方和受益方，商业银行自身对贷款项目的评价也可以作为上述政府部门评价的有效补充，银行作为债权人，其监督评价信息更加细致，对于更加准确地评价资金运用的经济效果十分必要。（作者单位：中国社会科学院研究生院）